2022年5月25日，國務(wù)院召開全國穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤電視電話會(huì)議。中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)作重要講話。當(dāng)前正處于決定全年經(jīng)濟(jì)走勢的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，必須搶抓時(shí)間窗口，努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)重回正常軌道。值得注意的是，作為政府拉動(dòng)投資的重要工具，此次會(huì)議再次對地方政府專項(xiàng)債作出新部署，指出要切實(shí)發(fā)揮其擴(kuò)投資、穩(wěn)增長作用，加快專項(xiàng)債發(fā)行使用，力爭盡快形成更多的實(shí)物工作量。

地方政府專項(xiàng)債券是落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手，在帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，需要更好發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債作用，加大對基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投入力度，以發(fā)展促進(jìn)補(bǔ)短板、增后勁、提信心。

圖1  地方政府專項(xiàng)債九大投向

 一、專項(xiàng)債發(fā)展優(yōu)勢

一是非隱債。與一般債不同，專項(xiàng)債是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。專項(xiàng)債建立透明高效的財(cái)政預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)資金與支出責(zé)任分離，不計(jì)入赤字率計(jì)算。同時(shí)，專項(xiàng)債有利于規(guī)范地方政府舉債行為，減少隱性債務(wù)存量，推進(jìn)地方債務(wù)顯性化，從而防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是周期長。專項(xiàng)債發(fā)行期限往往集中在5年、7年和10年，并以存續(xù)期付息、到期一次性還本為主，有助于緩解前期資金壓力。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021年地方債平均發(fā)行期限為11.95年，其中一般債券7.7年，專項(xiàng)債券14.2年。數(shù)據(jù)也顯示，專項(xiàng)債平均發(fā)行期限從2018年的6.1年拉長至2021年的14.2年。

三是成本低。專項(xiàng)債以省級政府為發(fā)行主體，債券發(fā)行評級高，債券利息成本低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年我國地方政府新增專項(xiàng)債券平均發(fā)行利率3.41%，同比2018年的3.9%下浮0.5個(gè)百分點(diǎn)。2021年上海市新增專項(xiàng)債平均發(fā)行利率3.13%，專項(xiàng)債資金成本優(yōu)勢顯著。

二、專項(xiàng)債落地難點(diǎn)

通過上咨集團(tuán)多年固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域項(xiàng)目跟蹤及系列地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，專項(xiàng)債項(xiàng)目落地涉及“定項(xiàng)目、定平衡、定額度、定主體、定方案”五定工作，還要兼顧做好各項(xiàng)目相關(guān)方的統(tǒng)籌工作、守好不夸大不冒進(jìn)的紅線。實(shí)際工作推進(jìn)仍面臨不少難點(diǎn)。

圖2  地方政府專項(xiàng)債“五定”工作要點(diǎn)

一是涉及面廣、全局把控要求高。除了軌道交通、鐵路等項(xiàng)目總體規(guī)劃明確、實(shí)施內(nèi)容具體的，部分基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村振興等項(xiàng)目多面臨片區(qū)大、主體多、項(xiàng)目雜、類型多等問題，且總體開發(fā)計(jì)劃也在動(dòng)態(tài)變化中，項(xiàng)目總體方案及資金平衡等需全局統(tǒng)籌安排。如項(xiàng)目方案不夠周全，相關(guān)評審材料準(zhǔn)備不足，將導(dǎo)致申報(bào)項(xiàng)目成熟度不高，并在后期使用管理中存在問題和風(fēng)險(xiǎn)。

二是周期長、統(tǒng)籌計(jì)劃要求高。專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)施周期長，需統(tǒng)籌安排項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃、資金使用計(jì)劃等。同時(shí)，項(xiàng)目申報(bào)不能通過虛高預(yù)期收入、增加財(cái)政補(bǔ)貼等策劃包裝方式發(fā)行，且要確保項(xiàng)目資金不出現(xiàn)閑置、使用效率低、投向不合規(guī)等問題。

三是部門多、綜合平衡協(xié)調(diào)要求高。根據(jù)專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)要求，不僅要準(zhǔn)備《一案兩書》（項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)務(wù)評價(jià)報(bào)告書、法律意見書），還涉及項(xiàng)目用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可等審批手續(xù)和征地拆遷、市政配套，面廣、統(tǒng)籌計(jì)劃要求高。各方出發(fā)點(diǎn)及利益訴求各不相同，需綜合平衡協(xié)調(diào)以更好調(diào)動(dòng)各方積極性。

四是審核嚴(yán)，全生命周期管理要求高。根據(jù)《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》，專項(xiàng)債券項(xiàng)目需建立全生命周期跟蹤問效機(jī)制，需對項(xiàng)目決策、管理、產(chǎn)出和效益等做跟蹤管理。因此方案編制階段，要向前一步、主動(dòng)謀劃，以更好滿足專項(xiàng)債“高門檻”要求。

三、上咨“規(guī)-投-管-研”全流程服務(wù)方案

上咨集團(tuán)依托長期服務(wù)國家、市區(qū)發(fā)改委的豐富經(jīng)驗(yàn)及多年重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)研究的項(xiàng)目實(shí)踐，初步摸索形成專項(xiàng)債“規(guī)-投-管-研”四位一體的全流程全生命周期集成服務(wù)。

圖3  上咨專項(xiàng)債“規(guī)-投-管-研”全流程服務(wù)

在專項(xiàng)債全流程全生命周期集成服務(wù)中，一是堅(jiān)持謀好“規(guī)劃策劃”，從“重大戰(zhàn)略、上位規(guī)劃、建設(shè)內(nèi)容、綜合效益”四個(gè)維度出發(fā)選好項(xiàng)目；二是堅(jiān)持把好“投資分析”，形成“項(xiàng)目投資計(jì)劃、項(xiàng)目建設(shè)清單、資金使用計(jì)劃”三張清單；三是堅(jiān)持做好“全過程管理”，統(tǒng)籌平衡項(xiàng)目各相關(guān)方利益訴求，全方位考慮建設(shè)運(yùn)營需求，守好項(xiàng)目紅線；四是堅(jiān)持定好“專題研究”，圍繞“一項(xiàng)目一特色”，結(jié)合各個(gè)項(xiàng)目特點(diǎn)定制投入產(chǎn)出方案、績效管理目標(biāo)等。依托“規(guī)-投-管-研”全流程服務(wù)方案，上咨集團(tuán)已先后參與虹橋國際中央商務(wù)區(qū)核心區(qū)系列專項(xiàng)債項(xiàng)目落地工作。目前，部分項(xiàng)目專項(xiàng)債額度已經(jīng)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部審核通過并已完成發(fā)行。