摘要：容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移機(jī)制在西方國家是一種較為成熟的規(guī)劃手段，本文以楊浦區(qū)合生項(xiàng)目為例，探討如何在舊區(qū)改造項(xiàng)目中運(yùn)用容積率轉(zhuǎn)移機(jī)制緩解城市開發(fā)建設(shè)需求與城市品質(zhì)提升之間的矛盾，并提出構(gòu)建容積率轉(zhuǎn)移交易平臺的相關(guān)建議。

一、上海容積率獎(jiǎng)勵(lì)、轉(zhuǎn)移的機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

（一）研究背景

在西方國家，容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移機(jī)制作為一種較為成熟的規(guī)劃手段，在改善公共環(huán)境品質(zhì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和歷史建筑等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。近年來，隨著上海轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，城市的生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展能力作為城市的綜合實(shí)力被提到了新的高度，同時(shí)公共空間供給不足、歷史建筑保護(hù)力度不夠等短板也愈發(fā)顯現(xiàn)。這些形勢預(yù)示著，上海邁入了存量規(guī)劃的時(shí)代，在“建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長”的規(guī)劃目標(biāo)下，未來城市的發(fā)展將更加注重存量土地二次開發(fā)，提升土地利用效益。本文通過研究在舊改征收項(xiàng)目中，容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移機(jī)制如何切實(shí)緩解城市開發(fā)建設(shè)需求與城市品質(zhì)提升之間的矛盾，通過有限的土地資源促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）相關(guān)文件

建筑容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移的相關(guān)規(guī)定在本市發(fā)布的四個(gè)文件中出現(xiàn)過，其中一個(gè)文件是市住建委等五部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于推進(jìn)本市裝配式建筑發(fā)展的實(shí)施意見》（滬建管聯(lián)〔2014〕901號）；另外三個(gè)均與城市更新、公共空間以及公共設(shè)施建設(shè)相關(guān)。

1.《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（2011年修訂）

規(guī)定明確，中心城內(nèi)的建筑基地為社會(huì)公眾提供開放空間的，在符合消防、衛(wèi)生、交通等有關(guān)規(guī)定和本章有關(guān)規(guī)定的前提下，可按下表的規(guī)定增加建筑面積。但增加的建筑面積總計(jì)不得超過核定建筑面積（建筑基地面積乘以核定建筑容積率）的百分之二十。

表1  開放空間對應(yīng)的建筑面積增加限額

2.《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》（滬規(guī)土資詳〔2017〕693號）

在建筑容量調(diào)整方面，主要包括：地塊建筑面積調(diào)整和更新單元總量平衡、公共服務(wù)設(shè)施容量調(diào)整、商業(yè)商辦建筑容量調(diào)整、基于風(fēng)貌保護(hù)的容量調(diào)整以及基于風(fēng)貌保護(hù)的容量轉(zhuǎn)移等幾個(gè)方面，具體涉及提供公共開放空間和公共服務(wù)設(shè)施的，可給予建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)，增加的商業(yè)商辦建筑面積按所提供各類公共要素面積的規(guī)定倍數(shù)計(jì)算，建筑面積調(diào)整設(shè)有上限；各更新單元內(nèi)部可進(jìn)行各地塊建筑面積轉(zhuǎn)移補(bǔ)償；規(guī)劃保留用地內(nèi)，公共服務(wù)設(shè)施容量增加部分可不計(jì)入原有的容積率等規(guī)定。

表2  符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求時(shí)的商業(yè)商辦建筑額外增加的面積上限

與《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》相比，該細(xì)則完善和明確了容積率獎(jiǎng)勵(lì)條件和獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容：容積率獎(jiǎng)勵(lì)條件在公共開放空間的基礎(chǔ)上新增了公共設(shè)施；獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容由原來的只根據(jù)核定建筑容積率轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)能否劃出獨(dú)立用地和能否移交政府兩種情形，獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù)的區(qū)間值由原來的1.0～1.5擴(kuò)大為0.5～2.0（詳見表2）。

3.《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》（滬府發(fā)〔2017〕50號）

意見提出，建立歷史風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制。允許歷史風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)用地進(jìn)行用地性質(zhì)和功能調(diào)整；經(jīng)認(rèn)定為確需保護(hù)保留的新增歷史建筑，可以給予開發(fā)建筑面積的獎(jiǎng)勵(lì)。對于經(jīng)認(rèn)定的歷史風(fēng)貌保護(hù)實(shí)施項(xiàng)目，所用土地可以按照保護(hù)更新模式，采取帶方案招拍掛、定向掛牌、存量補(bǔ)地價(jià)等差別化土地供應(yīng)方式，帶保護(hù)保留建筑出讓。

雖然上海已經(jīng)制定了容積率獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)移的相關(guān)政策，但仍處于探索試點(diǎn)階段，成功的案例較少，在實(shí)踐中面臨不少問題。

二、舊改項(xiàng)目實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)、轉(zhuǎn)移運(yùn)用的意義

規(guī)劃并非一勞永逸，為了適應(yīng)不同時(shí)期和發(fā)展階段的特定需求，規(guī)劃需要結(jié)合具體情況進(jìn)行協(xié)商，必要時(shí)對規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，保持規(guī)劃的彈性和靈活性。容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移從本質(zhì)上都可以看作是土地開發(fā)權(quán)限的轉(zhuǎn)移，通過土地開發(fā)權(quán)限的轉(zhuǎn)移來協(xié)調(diào)城市發(fā)展和提升城市品質(zhì)。對于征收類舊改項(xiàng)目，共有四種土地儲備形式，由市、區(qū)土地儲備機(jī)構(gòu)合作儲備，區(qū)土地儲備機(jī)構(gòu)單獨(dú)儲備，歷史毛地出讓以及由企業(yè)參與的舊改項(xiàng)目。這四種形式都不可避免地將土地征收成本轉(zhuǎn)嫁至二級開發(fā)主體。近年來征收房屋的補(bǔ)償單價(jià)往往接近同類型同區(qū)域商品房的市場價(jià)格，且增設(shè)了各種獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目，導(dǎo)致地塊征收成本較高，部分舊改土儲項(xiàng)目與二級市場經(jīng)營收益倒掛，導(dǎo)致社會(huì)資本參與舊改的動(dòng)力不足。在這種情況下，為了推進(jìn)城市更新，規(guī)劃應(yīng)充分發(fā)揮以市場為導(dǎo)向的屬性，通過提升容積率或者組合地塊的措施，激勵(lì)社會(huì)資本提升二級開發(fā)質(zhì)量，確保其合理的利潤空間，推動(dòng)舊區(qū)改造的可持續(xù)性。

三、楊浦區(qū)合生地塊分析

目前，上海已實(shí)施的容積率獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)移工作主要集中在提供更多的公共空間方面，諸如黃興公園、太平橋地區(qū)開發(fā)，但在舊改開發(fā)方面仍處于探索試點(diǎn)階段，本文列舉楊浦區(qū)合生地塊在舊改征收過程中采取的容積率轉(zhuǎn)移案例，分析跨區(qū)域容積率轉(zhuǎn)移的可操作性及注意事項(xiàng)。

（一）項(xiàng)目概況

合生地塊位于楊浦區(qū)楊樹浦路、隆昌路，由南往北分別為121、129和130號街坊，項(xiàng)目單位于2004年以“毛地”形式取得土地使用權(quán)。根據(jù)土地出讓合同，121街坊用地面積約7.5萬平方米，129街坊用地面積約4.2萬平方米，此兩街坊規(guī)劃用地性質(zhì)為商業(yè)辦公，規(guī)劃容積率2.95。130街坊用地面積7.2萬平方米，規(guī)劃用地性質(zhì)為住宅，規(guī)劃容積率2.5。項(xiàng)目總計(jì)容建筑面積不超過52.6萬平方米。

（二）容積率轉(zhuǎn)移背景

楊浦區(qū)規(guī)劃部門于2013年編制地區(qū)控詳規(guī)劃時(shí)，從121街坊中劃出約3萬平方米作為規(guī)劃公共綠地,同時(shí)設(shè)定三個(gè)地塊建筑限高分別為100米、100米和80米。從規(guī)劃設(shè)計(jì)角度，此系列控規(guī)指標(biāo)將影響52.6萬平方米的開發(fā)總量布置。此外，該項(xiàng)目大多數(shù)用地尚未實(shí)施征收，三個(gè)街坊的征收費(fèi)用最新預(yù)估約311億元，按照2013年的控規(guī)指標(biāo)，整個(gè)項(xiàng)目資金平衡難度很大。綜上，市規(guī)劃部門原則同意可調(diào)整控詳規(guī)劃。

（三）被否定的容積率轉(zhuǎn)移方案

2019年，項(xiàng)目單位提出，在原定項(xiàng)目整體計(jì)容建筑面積52.6萬平方米基礎(chǔ)上，121街坊增加10萬平方米商業(yè)辦公開發(fā)量，129街坊約12.4萬平方米商業(yè)辦公開發(fā)量調(diào)整為住宅。調(diào)整后，整個(gè)項(xiàng)目計(jì)容建筑面積62.6萬平方米，其中商辦32.3萬平方米，住宅30.3萬平方米。增加的10萬平方米建筑面積需要在楊浦區(qū)內(nèi)平衡建設(shè)指標(biāo)，但市級規(guī)劃部門否定了該方案，明確整個(gè)項(xiàng)目計(jì)容建筑面積不得增加。

（四）調(diào)整的容積率轉(zhuǎn)移方案研究

據(jù)了解，項(xiàng)目單位在黃浦區(qū)老城廂風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)有一塊住宅用地，占地面積約2.5萬平方米，原規(guī)劃容積率2.5，后因風(fēng)貌保護(hù)要求建筑限高12米以下，規(guī)劃要求容積率在1以內(nèi)，由此，該黃浦項(xiàng)目住宅建筑面積損失3.75萬平方米。該地塊由于建設(shè)體量大幅度減少，項(xiàng)目處于虧損狀態(tài)，按照7萬元/平方米的樓板價(jià)，項(xiàng)目單位損失的貨值約24.375億元。

對于合生地塊，在總計(jì)容建筑面積要求不變的情況下，適當(dāng)調(diào)整住宅和商業(yè)辦公的比例，按照空間地價(jià)等價(jià)交換的原則，將老城廂地塊損失的貨值，在楊浦區(qū)合生地塊平衡。合生地塊的商業(yè)辦公樓板價(jià)按照3萬元/平方米，住宅樓板價(jià)按照5.5萬元/平方米，樓板價(jià)價(jià)差2.5萬元/平方米，對應(yīng)老城廂地塊損失的24.375億元貨值，最高可將約9.75萬平方米商業(yè)辦公建筑轉(zhuǎn)換為住宅建筑。對于項(xiàng)目單位而言，通過自有地塊的容積率調(diào)配，承擔(dān)了對老城廂地區(qū)的風(fēng)貌保護(hù)職責(zé)，將損失的容積率轉(zhuǎn)移至楊浦合生地塊，使得土地總貨值不變。對于黃浦區(qū)而言，可以盡快推動(dòng)地塊開發(fā)，避免土地閑置。對于楊浦區(qū)而言，規(guī)劃部門需要進(jìn)一步研究，住宅體量增加對于周邊公共配套、交通環(huán)境等承載能力的影響。規(guī)劃調(diào)整方案對比詳見表3。

表3  方案調(diào)整說明      （單位：萬平方米）

（五）相關(guān)啟示

上述案例的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移案例局限在一個(gè)開發(fā)主體，故免除了兩個(gè)項(xiàng)目主體之間對于轉(zhuǎn)讓價(jià)格的談判過程，項(xiàng)目單位通過制定調(diào)整規(guī)劃方案，并報(bào)黃浦、楊浦區(qū)政府部門申請通過后，報(bào)市規(guī)劃資源部門。隨著中心城區(qū)舊改征收工作的推進(jìn)，地塊中保護(hù)保留建筑、一級征收成本、公共利益、二級開發(fā)建設(shè)之間的矛盾，越發(fā)需要通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移政策來平衡。若每個(gè)容積率轉(zhuǎn)移都采取個(gè)案處理，將導(dǎo)致整個(gè)轉(zhuǎn)移過程的成本很高，故建議不同的主體、不同區(qū)域?qū)嵤┤莘e率轉(zhuǎn)移時(shí)，可以由市級層面構(gòu)建一個(gè)容積率轉(zhuǎn)移交易平臺，由市級層面統(tǒng)籌，確保“轉(zhuǎn)地出、落地下”，保障容積率轉(zhuǎn)移的公平性、合法性和穩(wěn)定性。

在本文完成之際，市規(guī)劃資源局出臺了《關(guān)于加強(qiáng)容積率管理全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的實(shí)施細(xì)則（2020版）》，提出關(guān)于“風(fēng)貌舊改地塊在滿足風(fēng)貌保護(hù)的前提下，兼顧經(jīng)濟(jì)平衡因素，經(jīng)城市設(shè)計(jì)研究，允許規(guī)劃開發(fā)規(guī)模進(jìn)行轉(zhuǎn)移，優(yōu)先轉(zhuǎn)移至軌道交通站點(diǎn)600米范圍內(nèi)及公共服務(wù)設(shè)施配套完善的區(qū)域……涉及風(fēng)貌舊改的住宅容積率可以達(dá)到2.5以上”。細(xì)則的出臺給予了容積率轉(zhuǎn)移更多可操作的指引。