摘要：容積率獎勵及轉移機制在西方國家是一種較為成熟的規(guī)劃手段，本文以楊浦區(qū)合生項目為例，探討如何在舊區(qū)改造項目中運用容積率轉移機制緩解城市開發(fā)建設需求與城市品質提升之間的矛盾，并提出構建容積率轉移交易平臺的相關建議。

一、上海容積率獎勵、轉移的機制建設現(xiàn)狀

（一）研究背景

在西方國家，容積率獎勵及轉移機制作為一種較為成熟的規(guī)劃手段，在改善公共環(huán)境品質、保護生態(tài)環(huán)境和歷史建筑等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。近年來，隨著上海轉型升級發(fā)展，城市的生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展能力作為城市的綜合實力被提到了新的高度，同時公共空間供給不足、歷史建筑保護力度不夠等短板也愈發(fā)顯現(xiàn)。這些形勢預示著，上海邁入了存量規(guī)劃的時代，在“建設用地總規(guī)模負增長”的規(guī)劃目標下，未來城市的發(fā)展將更加注重存量土地二次開發(fā)，提升土地利用效益。本文通過研究在舊改征收項目中，容積率獎勵和轉移機制如何切實緩解城市開發(fā)建設需求與城市品質提升之間的矛盾，通過有限的土地資源促進規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

（二）相關文件

建筑容積率獎勵和轉移的相關規(guī)定在本市發(fā)布的四個文件中出現(xiàn)過，其中一個文件是市住建委等五部門聯(lián)合出臺的《關于推進本市裝配式建筑發(fā)展的實施意見》（滬建管聯(lián)〔2014〕901號）；另外三個均與城市更新、公共空間以及公共設施建設相關。

1.《上海市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》（2011年修訂）

規(guī)定明確，中心城內的建筑基地為社會公眾提供開放空間的，在符合消防、衛(wèi)生、交通等有關規(guī)定和本章有關規(guī)定的前提下，可按下表的規(guī)定增加建筑面積。但增加的建筑面積總計不得超過核定建筑面積（建筑基地面積乘以核定建筑容積率）的百分之二十。

表1  開放空間對應的建筑面積增加限額

2.《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》（滬規(guī)土資詳〔2017〕693號）

在建筑容量調整方面，主要包括：地塊建筑面積調整和更新單元總量平衡、公共服務設施容量調整、商業(yè)商辦建筑容量調整、基于風貌保護的容量調整以及基于風貌保護的容量轉移等幾個方面，具體涉及提供公共開放空間和公共服務設施的，可給予建筑面積獎勵，增加的商業(yè)商辦建筑面積按所提供各類公共要素面積的規(guī)定倍數(shù)計算，建筑面積調整設有上限；各更新單元內部可進行各地塊建筑面積轉移補償；規(guī)劃保留用地內，公共服務設施容量增加部分可不計入原有的容積率等規(guī)定。

表2  符合相關標準規(guī)范要求時的商業(yè)商辦建筑額外增加的面積上限

與《上海市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》相比，該細則完善和明確了容積率獎勵條件和獎勵內容：容積率獎勵條件在公共開放空間的基礎上新增了公共設施；獎勵內容由原來的只根據(jù)核定建筑容積率轉變?yōu)楦鶕?jù)能否劃出獨立用地和能否移交政府兩種情形，獎勵系數(shù)的區(qū)間值由原來的1.0～1.5擴大為0.5～2.0（詳見表2）。

3.《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》（滬府發(fā)〔2017〕50號）

意見提出，建立歷史風貌保護開發(fā)權轉移機制。允許歷史風貌保護相關用地進行用地性質和功能調整；經認定為確需保護保留的新增歷史建筑，可以給予開發(fā)建筑面積的獎勵。對于經認定的歷史風貌保護實施項目，所用土地可以按照保護更新模式，采取帶方案招拍掛、定向掛牌、存量補地價等差別化土地供應方式，帶保護保留建筑出讓。

雖然上海已經制定了容積率獎勵轉移的相關政策，但仍處于探索試點階段，成功的案例較少，在實踐中面臨不少問題。

二、舊改項目實施容積率獎勵、轉移運用的意義

規(guī)劃并非一勞永逸，為了適應不同時期和發(fā)展階段的特定需求，規(guī)劃需要結合具體情況進行協(xié)商，必要時對規(guī)劃進行適當調整，保持規(guī)劃的彈性和靈活性。容積率獎勵和轉移從本質上都可以看作是土地開發(fā)權限的轉移，通過土地開發(fā)權限的轉移來協(xié)調城市發(fā)展和提升城市品質。對于征收類舊改項目，共有四種土地儲備形式，由市、區(qū)土地儲備機構合作儲備，區(qū)土地儲備機構單獨儲備，歷史毛地出讓以及由企業(yè)參與的舊改項目。這四種形式都不可避免地將土地征收成本轉嫁至二級開發(fā)主體。近年來征收房屋的補償單價往往接近同類型同區(qū)域商品房的市場價格，且增設了各種獎勵項目，導致地塊征收成本較高，部分舊改土儲項目與二級市場經營收益倒掛，導致社會資本參與舊改的動力不足。在這種情況下，為了推進城市更新，規(guī)劃應充分發(fā)揮以市場為導向的屬性，通過提升容積率或者組合地塊的措施，激勵社會資本提升二級開發(fā)質量，確保其合理的利潤空間，推動舊區(qū)改造的可持續(xù)性。

三、楊浦區(qū)合生地塊分析

目前，上海已實施的容積率獎勵轉移工作主要集中在提供更多的公共空間方面，諸如黃興公園、太平橋地區(qū)開發(fā)，但在舊改開發(fā)方面仍處于探索試點階段，本文列舉楊浦區(qū)合生地塊在舊改征收過程中采取的容積率轉移案例，分析跨區(qū)域容積率轉移的可操作性及注意事項。

（一）項目概況

合生地塊位于楊浦區(qū)楊樹浦路、隆昌路，由南往北分別為121、129和130號街坊，項目單位于2004年以“毛地”形式取得土地使用權。根據(jù)土地出讓合同，121街坊用地面積約7.5萬平方米，129街坊用地面積約4.2萬平方米，此兩街坊規(guī)劃用地性質為商業(yè)辦公，規(guī)劃容積率2.95。130街坊用地面積7.2萬平方米，規(guī)劃用地性質為住宅，規(guī)劃容積率2.5。項目總計容建筑面積不超過52.6萬平方米。

（二）容積率轉移背景

楊浦區(qū)規(guī)劃部門于2013年編制地區(qū)控詳規(guī)劃時，從121街坊中劃出約3萬平方米作為規(guī)劃公共綠地,同時設定三個地塊建筑限高分別為100米、100米和80米。從規(guī)劃設計角度，此系列控規(guī)指標將影響52.6萬平方米的開發(fā)總量布置。此外，該項目大多數(shù)用地尚未實施征收，三個街坊的征收費用最新預估約311億元，按照2013年的控規(guī)指標，整個項目資金平衡難度很大。綜上，市規(guī)劃部門原則同意可調整控詳規(guī)劃。

（三）被否定的容積率轉移方案

2019年，項目單位提出，在原定項目整體計容建筑面積52.6萬平方米基礎上，121街坊增加10萬平方米商業(yè)辦公開發(fā)量，129街坊約12.4萬平方米商業(yè)辦公開發(fā)量調整為住宅。調整后，整個項目計容建筑面積62.6萬平方米，其中商辦32.3萬平方米，住宅30.3萬平方米。增加的10萬平方米建筑面積需要在楊浦區(qū)內平衡建設指標，但市級規(guī)劃部門否定了該方案，明確整個項目計容建筑面積不得增加。

（四）調整的容積率轉移方案研究

據(jù)了解，項目單位在黃浦區(qū)老城廂風貌保護區(qū)內有一塊住宅用地，占地面積約2.5萬平方米，原規(guī)劃容積率2.5，后因風貌保護要求建筑限高12米以下，規(guī)劃要求容積率在1以內，由此，該黃浦項目住宅建筑面積損失3.75萬平方米。該地塊由于建設體量大幅度減少，項目處于虧損狀態(tài)，按照7萬元/平方米的樓板價，項目單位損失的貨值約24.375億元。

對于合生地塊，在總計容建筑面積要求不變的情況下，適當調整住宅和商業(yè)辦公的比例，按照空間地價等價交換的原則，將老城廂地塊損失的貨值，在楊浦區(qū)合生地塊平衡。合生地塊的商業(yè)辦公樓板價按照3萬元/平方米，住宅樓板價按照5.5萬元/平方米，樓板價價差2.5萬元/平方米，對應老城廂地塊損失的24.375億元貨值，最高可將約9.75萬平方米商業(yè)辦公建筑轉換為住宅建筑。對于項目單位而言，通過自有地塊的容積率調配，承擔了對老城廂地區(qū)的風貌保護職責，將損失的容積率轉移至楊浦合生地塊，使得土地總貨值不變。對于黃浦區(qū)而言，可以盡快推動地塊開發(fā)，避免土地閑置。對于楊浦區(qū)而言，規(guī)劃部門需要進一步研究，住宅體量增加對于周邊公共配套、交通環(huán)境等承載能力的影響。規(guī)劃調整方案對比詳見表3。

表3  方案調整說明      （單位：萬平方米）

（五）相關啟示

上述案例的開發(fā)權轉移案例局限在一個開發(fā)主體，故免除了兩個項目主體之間對于轉讓價格的談判過程，項目單位通過制定調整規(guī)劃方案，并報黃浦、楊浦區(qū)政府部門申請通過后，報市規(guī)劃資源部門。隨著中心城區(qū)舊改征收工作的推進，地塊中保護保留建筑、一級征收成本、公共利益、二級開發(fā)建設之間的矛盾，越發(fā)需要通過容積率獎勵和轉移政策來平衡。若每個容積率轉移都采取個案處理，將導致整個轉移過程的成本很高，故建議不同的主體、不同區(qū)域實施容積率轉移時，可以由市級層面構建一個容積率轉移交易平臺，由市級層面統(tǒng)籌，確保“轉地出、落地下”，保障容積率轉移的公平性、合法性和穩(wěn)定性。

在本文完成之際，市規(guī)劃資源局出臺了《關于加強容積率管理全面推進土地資源高質量利用的實施細則（2020版）》，提出關于“風貌舊改地塊在滿足風貌保護的前提下，兼顧經濟平衡因素，經城市設計研究，允許規(guī)劃開發(fā)規(guī)模進行轉移，優(yōu)先轉移至軌道交通站點600米范圍內及公共服務設施配套完善的區(qū)域……涉及風貌舊改的住宅容積率可以達到2.5以上”。細則的出臺給予了容積率轉移更多可操作的指引。