城市軌道交通是現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，是城市公共交通系統(tǒng)的骨干。有序發(fā)展城市軌道交通，對提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用。但同時，由于城市軌道交通要求其規(guī)劃的科學性、布局的合理性、建設(shè)的高標準、服務(wù)的人性化以及建設(shè)規(guī)模大、系統(tǒng)復(fù)雜、技術(shù)要求高、建設(shè)周期長、投資規(guī)模巨大、公益性特征明顯、利益協(xié)調(diào)面廣、社會影響深遠等特點，在規(guī)劃建設(shè)及運行過程中容易引發(fā)多種社會矛盾，呈現(xiàn)出一系列的社會穩(wěn)定風險問題。本文針對軌道交通項目規(guī)劃建設(shè)的特點，結(jié)合近年來穩(wěn)評咨詢工作實踐，對深化城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)項目的穩(wěn)評工作進行思考，提出優(yōu)化完善意見和建議，以便更好地保障城市軌道交通的規(guī)劃建設(shè)和運行。

一、對開展軌道交通規(guī)劃建設(shè)項目穩(wěn)評工作重要意義的認識

開展重大決策社會穩(wěn)定風險評估工作，是黨和國家加強和創(chuàng)新社會管理的重大決策，是深化改革促進社會發(fā)展的重要保障，是從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾的重要舉措，也是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方關(guān)系、維護群眾利益的根本所在。

2012年初，中辦、國辦頒布了《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見(試行)的通知》(中辦發(fā)〔2012〕2號)，提出：凡是直接關(guān)系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大政策制定、重大項目建設(shè)以及其他對社會穩(wěn)定有較大影響的重大決策事項，做出決策前都要進行社會穩(wěn)定風險評估。

新形勢下黨和國家對重大決策穩(wěn)評工作提出了新的要求，凡是直接關(guān)系人民群眾切身利益且對社會穩(wěn)定、公共安全等方面可能造成較大影響的重大決策事項，均應(yīng)當納入社會穩(wěn)定風險評估范圍。要堅持以人民為中心，以防范化解重大矛盾風險為主要目標，以全面客觀、應(yīng)評盡評、評用并重、全程管控為基本要求，進一步推動重大決策穩(wěn)評工作高質(zhì)量發(fā)展。同時，對評估內(nèi)容、評估方式、評估程序、評估管理、評估結(jié)果運用等方面進行了具體明確。要按照制定評估方案、調(diào)查識別風險、全面分析論證、確定風險等級、編制評估報告、組織報告評審和評估報告?zhèn)浒傅某绦蜻M行評估。

堅持“以人民為中心”就是一切為了人民，始終把人民對美好生活的向往作為最終的奮斗目標。城市軌道交通作為城市公共交通系統(tǒng)的骨干，與人民幸福息息相關(guān)。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，集思廣益，群策群力，才能保證城市軌道交通符合社情民意和城市發(fā)展的需要，使城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)決策更為科學和合理。穩(wěn)評作為新時代民主協(xié)商的方式之一，穩(wěn)評的過程是利益相關(guān)者之間進行溝通協(xié)商的過程，可以以風險評估為契機，在政府及其職能部門、項目建設(shè)方、受影響的人/組織以及專家等各利益相關(guān)方之間搭建溝通協(xié)商平臺，構(gòu)建多方參與的溝通協(xié)商機制，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)各協(xié)商主體的實質(zhì)平等，從社會治理角度提出落實風險防范化解措施的建議，為切實提高重大決策的科學性、民主性、合法性，為化解社會矛盾、促進社會和諧提供保證。同時，“以人民為中心”是踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念的具體體現(xiàn)，將“人民城市”理念融入到城市治理的每個環(huán)節(jié)，順應(yīng)人民群眾對美好生活的期待，讓城市治理更有深度、更有力度、更有溫度，真正做到“城市，讓生活更美好”。

對照ISO31000:2018《風險管理指南》，我們現(xiàn)在所說的社會穩(wěn)定風險評估，對其更確切的理解應(yīng)該理解為社會穩(wěn)定風險管理，其中調(diào)查識別風險、全面分析論證、確定風險等級、編制評估報告可理解為《風險管理指南》中的風險評估。從這個角度來看，我們開展軌道交通規(guī)劃建設(shè)項目穩(wěn)評工作的目的，是為了有效管理軌道交通規(guī)劃和建設(shè)項目的社會穩(wěn)定風險，防范化解重大矛盾風險，通過管理風險、制定決策、設(shè)定和實現(xiàn)目標以及提高績效來為組織創(chuàng)造和保護價值，確保軌道交通規(guī)劃和建設(shè)項目的順利實施，確保軌道交通這一民心工程以實際成效更好地服務(wù)于民，努力讓群眾有更多獲得感。

二、上海城市軌道交通社會穩(wěn)定風險評估現(xiàn)狀與問題分析

（一）城市軌道交通項目開展社會穩(wěn)定風險評估現(xiàn)狀

國內(nèi)城市軌道交通高速發(fā)展，根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2021年12月31日，我國內(nèi)地累計有50個城市投運城軌交通線路9192.62公里，其中地鐵7253.73公里。上海已開通城軌交通運營線路936.03公里，其中地鐵795.63公里。截至2022年1月，上海地鐵在建的線路有9條，分別是2號線西延伸段、13號線西延伸段、17號線西延伸段、18號線二期、21號線一期、南匯支線（兩港市域鐵路）、崇明線一期、機場聯(lián)絡(luò)線和嘉閔線，在建里程共224公里。根據(jù)規(guī)劃，上海市城市軌道交通2030年線網(wǎng)總長度約1642公里，其中地鐵線1055公里，市域鐵路587公里。

2009年5月，上海出臺了《關(guān)于建立重大事項社會穩(wěn)定風險分析和評估機制的意見(試行)》（滬委辦發(fā)〔2009〕16號），開始推行重大決策的社會穩(wěn)定風險評估工作。為進一步加強重大決策的穩(wěn)評工作，2021年9月上海又出臺了《上海市加強新形勢下重大決策社會穩(wěn)定風險評估實施辦法》（滬委辦發(fā)〔2021〕28號），進一步明確對包括城市軌道交通在內(nèi)的重大決策社會穩(wěn)定風險評估的制度性要求，進一步提升穩(wěn)評工作的規(guī)范性、科學性和實效性。

2011年，上海開始對第一條城市軌道交通項目，即9號線三期（楊高中路～曹路）新建工程開展社會穩(wěn)定風險評估工作。截至2021年年底，上海已經(jīng)開展了包括崇明線工程、10號線二期工程、5號線南延伸工程、15號線工程等40多條城市軌道交通線建設(shè)項目的社會穩(wěn)定風險評估工作，同時也開展了包括上海市軌道交通建設(shè)規(guī)劃調(diào)整等規(guī)劃方案的社會穩(wěn)定風險評估工作。

（二）上海城市軌道交通項目社會穩(wěn)定風險評估問題分析

上海城市軌道交通建設(shè)項目的社會穩(wěn)定風險評估及報告的編制，總體上遵循了《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號）、《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告編制大綱(試行)的通知》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號）以及《關(guān)于印發(fā)〈上海市重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險評估報告編制指南〉和〈上海市重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險評估報告評價指南〉的通知》（滬發(fā)改投〔2011〕173號）的規(guī)范要求，為一系列軌道交通項目的建設(shè)和運營提供了服務(wù)支撐，有利于維護項目涉及區(qū)域的社會和諧穩(wěn)定。但在穩(wěn)評的實踐過程中，從堅持“以人民為中心”、踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念的要求來看，還有許多方面需要進一步探索和研究。

1.合理訴求未能被采納導致方案認同程度低

按照規(guī)劃和環(huán)評等有關(guān)法律法規(guī)，開展軌道交通項目規(guī)劃和環(huán)評的公眾參與形式大多采用在網(wǎng)絡(luò)等媒體上進行兩次公示。軌道交通建設(shè)始終牽動著市民的心，盡管在微信公眾號、論壇、網(wǎng)絡(luò)等媒體上每次發(fā)布軌道交通建設(shè)的信息后，總會引發(fā)市民的評論，他們往往從自身出行要求的角度，提出關(guān)于增加線路站點，或者是對現(xiàn)有線路擁擠、缺少大站停軌交等訴求。但由于受到時間和條件約束，在軌交項目規(guī)劃階段較易遺漏主要利益相關(guān)者及其主要意見、訴求，進而未能將其中的合理訴求納入建設(shè)方案，這對之后具體線路建設(shè)方案（包括走向、設(shè)站等方面）的合理性、市民對方案的認同程度產(chǎn)生較大影響，進而對后續(xù)項目建設(shè)單位、各級政府維穩(wěn)工作帶來巨大挑戰(zhàn)。

2.評估程序與社會矛盾防范化解程序未能很好銜接

《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法的通知》第一條明確，制定該辦法的主要目的是“促進科學決策、民主決策、依法決策和化解社會矛盾”。但在實際操作中，仍然存在虛評過關(guān)、評而不用的情況。有的社會穩(wěn)定風險評估過程僅截止于項目的審批，與項目建設(shè)及運營期間的工作沒有實現(xiàn)真正的銜接。盡管在項目前期，由專業(yè)的第三方編制的穩(wěn)評報告中提出了潛在的風險及相關(guān)化解措施，評審報告對此也進行了完善，但在項目實施階段，由于建設(shè)各方（包括項目單位、代建單位、施工單位、監(jiān)理單位等）風險管理的意識還不夠強，同時過多強調(diào)屬地化管理，建設(shè)單位及相關(guān)參建單位未能真正履行起項目社會穩(wěn)定風險管理的主體責任，導致一些工程方面防范化解措施未能及時妥善落實，進而引發(fā)群體性事件或輿情風險。

3.環(huán)評達標但未能考慮敏感目標感受

城市軌道交通運營期間的振動和噪聲是運營期引發(fā)社會矛盾的主要因素，其次是車站風亭、風塔等設(shè)施產(chǎn)生的廢氣以及電磁輻射。這些環(huán)境影響是直觀的且長期存在的，與居民的切身利益相關(guān)。盡管軌交建設(shè)均能達到環(huán)評及其批復(fù)提出的各項環(huán)保要求，但達標并不等于對周邊環(huán)境不產(chǎn)生影響，并不等于老百姓能夠接受，在達標的基礎(chǔ)上還需要考慮沿線敏感目標的感受，需要從工程技術(shù)層面盡可能將對周邊環(huán)境的影響降低到老百姓能接受的程度，這需要項目建設(shè)單位及各參建單位、政府審批部門有比較強的風險管理意識，當然這也往往需要增加一定的成本投入。據(jù)調(diào)查，本市地鐵運營初期潮濕季節(jié)里曾發(fā)生過數(shù)起地下車站風亭排氣異味影響投訴，投訴者均為風亭周圍的居民，因此在規(guī)劃階段就應(yīng)充分重視運營期因環(huán)境影響導致的社會矛盾，不能把環(huán)評達標作為最低要求，而是要秉承人文關(guān)懷的理念，盡量減輕對周邊敏感目標的影響，體現(xiàn)城市溫度。

三、對提高城市軌道交通社會穩(wěn)定風險評估成效的建議

（一）強化各參與方對“穩(wěn)評”意義的深刻理解

1.決策者應(yīng)進一步提高風險管理的意識、高度重視穩(wěn)評工作，嚴格落實“誰主管、誰負責”“誰決策、誰負責”“誰審批、誰負責”的要求，克服為了審批而評估的思想，落實好風險管理工作，切實維護廣大人民群眾切身利益。

2.參建方要把風險管理貫穿于規(guī)劃建設(shè)全過程和各個環(huán)節(jié)。 整個軌道交通規(guī)劃建設(shè)的各參與方，特別是領(lǐng)導層面高度重視“穩(wěn)評”工作，在規(guī)劃階段做好源頭上的風險防范，落實區(qū)政府部門的合理訴求以及環(huán)評、穩(wěn)評報告的建議，減少規(guī)劃實施引發(fā)風險事件的不確定性，確保規(guī)劃順利落地。在后續(xù)各條線路推進實施過程中，統(tǒng)籌考慮征收、施工、環(huán)保、維穩(wěn)等各項工作，確保項目順利推進實施。

（二）建立軌道交通規(guī)劃與城市風險管理的聯(lián)動機制

1.強化軌道交通計劃的穩(wěn)評工作。城市軌道交通規(guī)劃在城市總體規(guī)劃指導下，要堅持市級統(tǒng)籌、上下協(xié)同，強化研究。在此階段，穩(wěn)評工作應(yīng)同步介入，通過現(xiàn)場實地踏勘、科學運用多種社會調(diào)查方式，強化通過網(wǎng)站、報刊、問卷調(diào)查、聽證會等形式向社會公開征求意見的過程，堅持讓群眾評判，在廣泛征求黨政機關(guān)、基層政府意見的同時，多聽取服務(wù)對象的意見，多聽取人大代表、政協(xié)委員、黨外人士的意見，多聽取公眾的意見和網(wǎng)上的聲音，充分聽取各方面利益相關(guān)者的真實意見及訴求，做好溝通、吸納民意，提高規(guī)劃內(nèi)容的科學性、合理性，不斷提升規(guī)劃的質(zhì)量和水平，真正體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的理念。

2.建立相關(guān)規(guī)劃與軌道發(fā)展聯(lián)動的動態(tài)監(jiān)控和評估機制。除了規(guī)劃期間開展社會穩(wěn)定風險評估工作外，還應(yīng)建立動態(tài)監(jiān)控和定期評估機制，每年將規(guī)劃控制內(nèi)容與軌交實施情況進行對比和評價，分析城市規(guī)劃編制中對軌交沿線土地利用的調(diào)整情況，從而評估城市規(guī)劃是否能與軌交網(wǎng)絡(luò)高度耦合。

（三）強化社會穩(wěn)定風險評估成果的運用

1.打通“評”和“用”兩個程序，合理運用好“穩(wěn)評”結(jié)果。穩(wěn)評結(jié)果是軌道交通規(guī)劃和建設(shè)項目審批和決策的依據(jù)之一。決策機構(gòu)要以穩(wěn)評結(jié)果為依據(jù)，科學決策，有效化解不安定因素，實現(xiàn)政治效益、經(jīng)濟效益和社會穩(wěn)定的有機統(tǒng)一，真正做到防患于未然。各相關(guān)黨政部門、屬地政府以及穩(wěn)評咨詢單位要為形成維穩(wěn)合力奠定基礎(chǔ)。要進一步明確項目單位為第一責任人，強化項目的社會穩(wěn)定風險管理，從項目前期開始做好源頭上的風險防范，落實相關(guān)政府部門以及環(huán)評、穩(wěn)評報告的建議，周邊利益相關(guān)者的意見訴求，減少項目建設(shè)實施引發(fā)風險事件的不確定性，確保項目順利落地。同時，在施工總承包招標文件中明確項目維穩(wěn)工作要求和風險防范職責以及相應(yīng)的獎懲機制，綜合考量、擇優(yōu)選擇施工單位；建立評價驗收機制，將社會穩(wěn)定風險防控責任落實情況作為工程驗收的一項內(nèi)容。

2.強化與社會穩(wěn)定風險應(yīng)急處置相契合的工程風險應(yīng)急處置機制。項目建設(shè)單位、施工單位要制定有效處置項目社會穩(wěn)定風險的應(yīng)急預(yù)案以及工程風險應(yīng)急處置預(yù)案，并與沿線所涉區(qū)政府相關(guān)職能部門、街道辦事處的相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案相銜接，一旦有重大輿情、重大維穩(wěn)風險或施工引起險情等緊急情況，各單位應(yīng)及時啟動應(yīng)急預(yù)案并及時上報市級相關(guān)部門，妥善處置可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風險。

3.加快推進社會穩(wěn)定風險評估信息化建設(shè)，依托“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”信息系統(tǒng)，建立覆蓋范圍廣、聯(lián)通部門多、數(shù)據(jù)融合強的智能化評估系統(tǒng)，及時準確反映城市安全態(tài)勢，特別是輿情管控、應(yīng)急處理、維穩(wěn)處置等環(huán)節(jié)，做到及時預(yù)警、迅速化解，全力打造更精細、更科學、更智慧、更高效的“一張網(wǎng)”，彰顯上海超大城市精細治理的“繡花之功”。

（四）推進動態(tài)評估和社會監(jiān)督機制建設(shè)

1.社會穩(wěn)定風險分析是動態(tài)的過程，應(yīng)在規(guī)劃實施的整個生命周期中持續(xù)進行。為了有效處置建設(shè)方案落地可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險，在項目實施過程中，建議項目單位和各相關(guān)黨政部門一起加強與利益相關(guān)者的溝通和協(xié)商，有效組織和落實各項風險防范化解措施；在此基礎(chǔ)上根據(jù)實施進程、內(nèi)外部環(huán)境和利益相關(guān)者訴求的變化，補充識別新的風險因素，優(yōu)化完善風險防范化解措施，并組織落實。

2.建立全方位、全過程的社會監(jiān)督體系。一方面，鼓勵社會各方積極有序參與城市軌道交通建設(shè)，形成“打開大門建軌交”的良好格局。另一方面，倒逼建設(shè)各方轉(zhuǎn)變觀念，建立內(nèi)部規(guī)范透明的風險管理機制，積極回應(yīng)社會各界的關(guān)切，主動接受社會各界的監(jiān)督，確保項目順利實施。針對信息不對稱、科普不到位等問題，主動引入新聞媒體監(jiān)督，實施信息全過程公開，同時通過新聞媒體加強對周邊利益相關(guān)者的科普宣傳、法制宣傳，引導群眾科學認識城市軌道交通的各項設(shè)施，理性參與軌道交通建設(shè)的討論和監(jiān)督。

四、結(jié)語

開展城市軌道交通項目的社會穩(wěn)定風險評估工作，為城市軌道建設(shè)項目的順利開展提供了保證，提升了城市的規(guī)模和綜合競爭力。未來，通過不斷研究探索社會穩(wěn)定風險評估的理論和技術(shù)，社會穩(wěn)定風險評估一定能夠為重大投資項目保障創(chuàng)造更大價值。