在邁向現(xiàn)代化的過程中，人類社會要配套建設大量的公共設施以提升公共服務功能。但其中諸如生活垃圾填埋場和焚燒廠、殯葬設施、污水/污泥處理廠、精神衛(wèi)生醫(yī)療機構、變電站乃至養(yǎng)老院等設施，雖然服務于大多數(shù)民眾，但時常會遭致項目所在地周邊民眾的嫌惡、排斥，從而在項目整個生命周期內(nèi)都存在鄰避沖突的可能，便產(chǎn)生了通常所稱的“鄰避現(xiàn)象”。鄰避現(xiàn)象不僅能引發(fā)涉穩(wěn)事件，影響建設項目的順利實施，而且對其學理層面的探討還涉及特定社會中的環(huán)境正義和社會公平問題，因此與公共政策的制定產(chǎn)生直接關聯(lián)。本文擬以闡釋鄰避設施和鄰避現(xiàn)象為切入點，從學理層面進一步分析鄰避現(xiàn)象的產(chǎn)生原因和影響因素，進而對建設項目實施過程中的鄰避型風險防范提出應對之策。

一、鄰避現(xiàn)象與鄰避設施

一般認為，“鄰避”是我國臺灣地區(qū)學者于20世紀70年代翻譯美國學者奧黑爾（O’Hare）的研究NOT IN MY BACKYARD（簡稱NIMBY，直譯為“不要在我家后院”）而來的一個概念，它有時也被稱作“露露”（LOCALLY UNWANTED LAND USE,簡稱LULU，意即地方排斥的土地使用）、“不在行星地球上”（NOPE）、“絕對不能建造什么接近任何人”（BANANA）以及“反對一切建造的公民”（CAVE）。^[1]國內(nèi)對“鄰避”的社會科學研究不多且稱謂不一，以“鄰避現(xiàn)象”^{[2] [3] [4]}和“鄰避情結(jié)”^[5]占居主流，也有稱為“鄰避運動”^[6]。本文認為，“鄰避”首先是作為一種社會現(xiàn)象引起人們的注意，其次才被作為一個學術話題來探討和研究。從這個意義上講，鄰避現(xiàn)象偏重于社會學，鄰避情結(jié)側(cè)重于心理學，已經(jīng)深入到對鄰避現(xiàn)象進行心理學闡釋的學理研究層面。因此，本文更傾向于對“NIMBY”使用中文“鄰避現(xiàn)象”這一用語。

從寬泛的意義上講，與鄰避現(xiàn)象有關的公共設施均可以稱為鄰避設施。這樣一些設施可以用不同的標準進行劃分，比較典型的劃分有：環(huán)境影響類設施（如垃圾和污水處理設施、市區(qū)高架）、風險集聚類設施（如變電站、加油站）、污名化類設施（如監(jiān)獄、傳染病和精神衛(wèi)生疾病治療機構）和心理不悅類設施（如殯葬設施）^[5]；能源類設施（如核電廠、火電廠）、廢棄物處理類設施（如垃圾、污水、有毒廢棄物處理設施）以及社會類設施（如特殊交通設施、殯葬設施、精神衛(wèi)生疾病治療機構等）^[2]。

誠如維特斯（M.E. Vittes）、波洛克（P.H. Pollock）等學者研究所指出的，鄰避現(xiàn)象發(fā)生與否或關于鄰避的態(tài)度（NIMBY attitudes），有堅實的核心文化價值觀基礎，而非那些更為即時性的工具型考量（如關注環(huán)境、尋求經(jīng)濟補償?shù)龋?sup>[7]因此，上述對鄰避設施的劃分并沒有普適性意義，因為一項公共設施是否會引發(fā)鄰避現(xiàn)象而歸類為鄰避設施，與其所處的特定社會的文化傳統(tǒng)、宗教信仰等社會文化因素密切相關。

基于對我國社會的認識和風險評估咨詢實踐，本文從這些設施的如下三個特征來認識鄰避設施及鄰避現(xiàn)象：

（1）自然環(huán)境影響類設施：對自然環(huán)境（含生態(tài)環(huán)境）造成影響，從而對設施周邊民眾生活環(huán)境和身體健康帶來損害。

（2）社會環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境污名化設施：“貼標簽”效應給當?shù)亟?jīng)濟社會環(huán)境帶來影響，但某些設施是否具有這一特征，更多是與特定社會的文化傳統(tǒng)有關聯(lián)。比如殯葬設施、精神衛(wèi)生疾病治療機構等設施在我國社會中不太受歡迎。

（3）心理環(huán)境危害類設施：某些設施引發(fā)風險的概率低，但一旦發(fā)生可能會引起大量人員傷亡和巨大的財產(chǎn)損失（如核電廠、變電站、加油站、加氣站等），導致人們具有“不確定性憂慮”。心理學研究發(fā)現(xiàn)，“人們對概率小而死亡率大的事件的風險估計過高，而對概率大而死亡率小的事件的風險估計過低；對迅即發(fā)生、一次性破壞大的風險的估計過高，對長期的、潛伏性的風險的估計過低。”^[8]

以上分析提示，鄰避設施有引發(fā)環(huán)境（廣義）問題和社會沖突的負外部性，或這也可以被理解為是鄰避設施具有的本質(zhì)屬性。而上述類型學分析的意義并不在于對鄰避設施做“非此即彼”的歸類（事實上，很多設施兼具上述特征），其實際意義在于有助于我們從鄰避設施的影響及其后果來思考其負外部性和關于環(huán)境議題的意義和范圍。

二、鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生原因和影響因素分析

近年來我國鄰避現(xiàn)象和鄰避沖突在建設項目實施過程中大量涌現(xiàn)，如何認識和應對這一社會現(xiàn)象，也漸成為一個熱門的學術話題，社會學、經(jīng)濟學和政治學是比較有代表性的解釋視角（當然，這種劃分是借鑒了“理想類型”的方法，突出某些研究的共性而已，并不能完全涵蓋所有的研究），它們從不同的路徑闡釋了鄰避現(xiàn)象的產(chǎn)生原因及影響人們對鄰避設施認知的因素。

（一）社會學視角——最小抵抗路徑原則

為追求良好生活環(huán)境，20世紀80年代初，美國出現(xiàn)了環(huán)境正義運動，直指有毒廢棄物填埋場對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞以及對民眾身體健康傷害。隨后美國國家統(tǒng)計局和美國聯(lián)合基督教會組成的族群正義調(diào)查委員會的研究表明，有毒廢棄物填埋場選址分布顯示出強烈的種族歧視傾向。相對于白人居住區(qū)而言，少數(shù)族群（或有色人種）居住區(qū)欠缺組織資源和動員能力，使得鄰避設施建設所依賴的“最小抵抗路徑原則”成為現(xiàn)實，邊緣社區(qū)成為設施選址地。

這一結(jié)果取向的研究路徑揭露了美國社會中環(huán)境風險的不公正分配，使環(huán)境正義問題成為全國性議題，后來遭到持過程研究路徑取向（加入時間要素）研究者的批判，后者將討論重心移至環(huán)境風險不平均分配的形成機制上（即種族、收入還是其他因素）。

美國環(huán)保署（EPA）環(huán)境正義辦公室的設立使環(huán)境正義議題制度化。EPA兼容了種族和收入因素，定義“環(huán)境正義”為“在制定、實施和執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)和政策時，全體國民，不論種族、膚色、國籍和財產(chǎn)狀況差異，都應受到公平對待并能有效參與”。這一定義隱含了“環(huán)境風險不成比例分配”的“環(huán)境不正義”。因此，美國政府“對一個個的鄰避設施并不特別關注，他們主要的討論核心是這些鄰避設施作為一個風險整體時，它們的分配樣態(tài)”。 ^[10]我國臺灣地區(qū)學者黃之棟、黃瑞祺認為，“當環(huán)境正義問題被轉(zhuǎn)化成一個個鄰避設施的討論時，‘環(huán)境正義’這四個字就幾乎成為鄰避問題的代名詞”。 ^[9]他們的研究發(fā)現(xiàn)，我國臺灣地區(qū)往往是在個案鄰避設施層面討論環(huán)境正義問題；從國內(nèi)來看，尚未發(fā)現(xiàn)類似具有標桿意義的環(huán)境正義與鄰避設施分布之關系研究。

（二）政治學視角——“多數(shù)人的暴政”

這一研究視角指出，鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因源于現(xiàn)代代議制民主制度，導致大多數(shù)人假借公共利益之托辭讓鄰避設施的負外部性由選址地周邊的少數(shù)人來承擔，當這種不公正性超出一定限度或不能被利益受損者容忍時，抵制或反抗就發(fā)生了。

當環(huán)境正義議題制度化以后，如何矯治環(huán)境不正義問題隨即成為人們探討的焦點。既然邊緣社區(qū)成為鄰避設施傾倒地是因為其成員缺少資源和動員能力，那理所當然的就應該對之賦權，使其能夠參與決策。因此，政府要改變決策參與機制，保證“少數(shù)人”也能夠參與到?jīng)Q策制定過程中來。沃克（Walker）和米歇爾（Mitchell）等學者以及科伯恩（Corburn）曾提出，“少數(shù)人”參與決策的目標可以通過擴大環(huán)境影響評估的功能來實現(xiàn)。^{[10] [11]}

（三）經(jīng)濟學視角——利益最大化

基于“理性經(jīng)濟人”的經(jīng)濟學假定，在成本-收益分析框架下，政府和鄰避設施的實施單位應該通過經(jīng)濟的或非經(jīng)濟的方式對項目所在地周邊民眾實施補償，當民眾認為補償所得等于或超出所受的損失時，即會接受鄰避設施建設。據(jù)此，傳統(tǒng)經(jīng)濟學的視野認為鄰避沖突是一種追求自身利益最大化的自利性行為。

引入了心理學分析的行為經(jīng)濟學的興起，對這一傳統(tǒng)認識提出挑戰(zhàn)，其引入如下五類要素——認知不協(xié)調(diào)、身份－社會地位、人格－情緒定勢、個性－偏好演化、情境理性與局部知識，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)經(jīng)濟學關于人的行為具有“無限理性、無限控制力和無限自私自利性”的假定，提出“人類行為并非都是卑鄙的，除了維護自身利益外，人類心理中還有一些位置是留給利他主義、忠誠、公平和回報愿望的”。這些優(yōu)秀的品質(zhì)或可以解釋，再誘人的補償也消化不了人們抵制鄰避設施建設的現(xiàn)象以及環(huán)保運動。

風險認知的心理學研究表明，關于風險的知識結(jié)構、風險信息溝通是否順暢、風險程度是否可控等往往會影響人們對風險的認知，并決定了人們對特定鄰避設施所持的態(tài)度。比如，人們會對曾經(jīng)出現(xiàn)過的鄰避設施的危害心存不確定性憂慮，并據(jù)此抵制鄰避設施建設。

風險的心理學研究揭示，風險不僅是客觀的，而且具有主觀建構性。事實上，單一的心理學要素并不足以來解釋人們對風險的認知和理解，因為很多其他或許更為重要的因素在影響人們的認知，比如人們對特定機構或組織的信賴與否、個體所持的價值觀以及人們對社會整體公平與正義的理解等。比如張向和等學者認為，鄰避現(xiàn)象中，“居民的抗爭更重要地是體現(xiàn)他們以自身微薄的力量執(zhí)著地抗爭追求其人性上的平等和公平”。

以上重點從社會學、政治學和經(jīng)濟學的學科視角梳理了對鄰避現(xiàn)象的研究要點，這種類型學的分析是借鑒了馬克斯·韋伯“理想類型”中的方法論思想——盡管這很可能在與實際的比較中被發(fā)現(xiàn)存有邏輯缺陷和描述誤差（比如行為經(jīng)濟學視角中嵌入了心理學要素）——但它畢竟為我們認識鄰避現(xiàn)象明確了知識范圍和分析的切入點，我們循此思路并結(jié)合工作實際，來討論如何防范鄰避型風險。

三、鄰避型風險的進一步闡釋和分析框架

鄰避型風險不同于經(jīng)濟學和保險學中的“風險”（一種可以用概率來表達的隨機狀態(tài)，很大程度上并不涉及損失或危害），它屬于“社會風險”范疇，關注鄰避設施建設運行帶來的社會沖突及其對正常社會秩序的破壞——這是一種無法通過具體的概率數(shù)值（期望頻數(shù)）來表述的不確定性。由此，在本文語境下，“社會風險”是指在特定社會條件下，由于各種不確定性而導致正常運轉(zhuǎn)的社會系統(tǒng)遭致?lián)p害的可能性大小和損失程度。

鄰避沖突的發(fā)生就是不確定性變成了現(xiàn)實，從而顯現(xiàn)為風險事件，信訪制度在處理來信、來訪等直接利益訴求方面已經(jīng)制度化（但實踐中的“接訪”及衍生出來的一套“地下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈”往往為人所詬?。鴮δ切o論有無直接利益訴求卻有可能引發(fā)群體沖突的風險事件，目前比較多的強調(diào)制訂應急預案來應對，現(xiàn)在也逐漸成為各級政府部門、各種組織的常規(guī)性工作內(nèi)容。

而我們都知道，社會風險的“不確定性”不是完全可控的，會存有剩余風險給社會管理者制造出一種“情境”或發(fā)生風險事件——前者是查爾斯•郝爾曼（Charles Hermann）的觀點（“危機是一種情境”），后者是羅森塔爾（U. Rosenthal）的思想（“危機是風險事件”）。很顯然，危機的“事件說”強調(diào)危機的客觀性或現(xiàn)實性——危機就是不確定性變成了確定的風險事件；“情境說”則偏向于危機的主觀建構性——即哪些事件被認為是風險事件、它們對社會系統(tǒng)產(chǎn)生什么樣的威脅，不同行動者的認知會有差異。它們共同點在于都強調(diào)（風險）事件在理解危機中的核心意義。我們在上述分析中清晰地看到一個“風險→事件→危機”的理解風險及其延伸的分析架構，按照風險有可能演繹到危機階段的發(fā)生學邏輯，本文認為有必要樹立全局和過程觀念，在鄰避現(xiàn)象的應對中不僅要針對可能的風險事件制訂應急預案、實施事態(tài)控制措施，更要主動地從源頭上來預防風險發(fā)生。

無論是信訪制還是應急處置，其制度邏輯是“事后救濟”，而本文的觀點則是側(cè)重于預防風險向確定性的轉(zhuǎn)化，這不僅是我國文化中“防范于未然”思想的現(xiàn)代延續(xù)，更是各級政府踐行科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重要工作內(nèi)容和切入點，也是社會穩(wěn)定風險評估的要義所在。

四、鄰避設施建設運營中的風險防范

貝克（Ulrich Beck）在《風險社會：邁向一種新的現(xiàn)代性》中寫道，“風險取決于決策……這意味著危險的來源不再是無知而是知識、不再是因為對自然缺乏控制而是控制得太完善了、不是那些脫離了人的把握的東西，而是工業(yè)時代建立起來的規(guī)范和體系”。 ^[12]183這一認識與吉登斯（Anthony Giddens）關于人為制造的公共危機的思想（與此相對應的則是外部公共危機）相契合，彼此都強調(diào)現(xiàn)代化過程中決策的重要性。本文對“決策”的理解是，決策主體不僅指政府，還包括作為鄰避設施建設主體和運行方而存在的各種組織；決策不僅涉及文字成果，更重要的是包含決策過程和方式；決策不僅涉及經(jīng)濟考量，更要全面地考慮到建設項目與自然環(huán)境、社會環(huán)境、文化背景以及社會成員心理環(huán)境之間的相互影響和調(diào)適；決策的切入點既有制度或政策層面，也包括工程技術層面。循此思路，本文提出：

（一）選址決策前做充分內(nèi)部論證

選址要做前期內(nèi)部論證，是指在規(guī)劃方案公示、群眾知曉項目前，在政府職能部門內(nèi)部之間所進行的協(xié)調(diào)性工作，它包含多層意思：

新建鄰避設施宜有多個選址供后續(xù)決策參考。有備選址的意義是在此地建和彼地建之間增加可供選擇的空間，避免非此不可的簡單線性選擇和矛盾。

初步明確補償?shù)臋C制和措施。針對不同類型鄰避設施的負外部性特點，事前從宏、微觀層面、從可行性和政府財力可承受的角度，初步明確對選址地進行補償?shù)臋C制和措施，避免倉促應對民眾的意見和訴求。

引入第三方機構實施社會穩(wěn)定風險預評估。通過第三方中介評估機構獨立、客觀、公正地對項目選址可能引發(fā)的社會風險進行評估，其意義不僅在于為政府部門決策提供科學的參考依據(jù)，而且通過提出風險防范措施能夠在項目的負面影響和群眾合法利益保護之間獲得平衡點。我們很欣喜地看到，最新的社會穩(wěn)定風險評估管理機制文件規(guī)定，重大項目涉及“鄰避”問題的，社會穩(wěn)定風險評估工作應當在項目規(guī)劃選址階段同步開展，并在立項審批、核準前完成；需要項目管理部門備案的，應當在開工建設前完成。

（二）依法合規(guī)前提下細致地做好公眾參與

公眾參與決策過程是吸納民意的一種方式，也是晚近發(fā)展起來的審議式民主理論的基本要求和核心，它提供了“一種在各方皆有意愿理解彼此價值、觀點及利益的前提下，共同尋求公共利益以及各方均可接受的方案，并重新評估界定自己利益及觀點的可能性”。 ^[13]經(jīng)過充分的內(nèi)部論證、選址方案確定之后，項目建設就進入了規(guī)劃方案公示和環(huán)境影響評價公示階段，本文重點強調(diào)要依法合規(guī)用合理的方式開展公眾參與工作。Ibitayo和Pijawka的研究顯示，公眾參與是鄰避設施選址成功的關鍵要素。^[14]公示的目的既是政府履行向公眾告知的義務，同時也是征詢公眾意見的過程。但我們在咨詢工作中發(fā)現(xiàn)，公示的方式、地點和公示期限時常成為利益相關方抵制鄰避設施建設的一項說辭，民眾也會抓住公眾參與中的工作小瑕疵來質(zhì)疑項目的合法性與合理性，這部分影射了項目方在實際工作中的缺陷，但同時這也是改進工作、防范風險的切入點。公示既要遵循合法性還要兼顧合理性，以在更大范圍內(nèi)用合理的方式和途徑告知民眾，收集反饋信息。

（三）對利益受損者實施補償和利益回饋

鄰避設施對項目所在地周邊民眾的生活環(huán)境和心理會產(chǎn)生影響，對于承受這種負外部性所做的犧牲，有必要實施補償回饋機制，以降低其承擔鄰避設施的外部成本或增加其相關收益。

環(huán)境影響類鄰避設施要多措并舉來降低負外部性。項目單位要充分優(yōu)化項目工藝流程設計方案，選用技術成熟、運行穩(wěn)定可靠的環(huán)保設備，嚴格把關設備安裝、調(diào)試環(huán)節(jié)，加強運行期的管理和設備維護；政府方面要集合環(huán)境保護和安監(jiān)部門、媒體和周邊群眾的力量，強化運行期的環(huán)境監(jiān)管和社會監(jiān)督；做實經(jīng)濟社會發(fā)展反哺機制，回應利益相關者重大關切；與美麗家園（鄉(xiāng)村）建設、土地流轉(zhuǎn)等結(jié)合起來開展生態(tài)防護林建設；鄰避設施集中的區(qū)域，要突破“單個項目治理”的簡單化思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展區(qū)域環(huán)境綜合整治；開展當?shù)厝巳旱牧餍胁W普查、篩選和跟蹤，建立大數(shù)據(jù)庫，建立當?shù)亓餍胁W數(shù)理模型，為今后政府出臺政策提供決策依據(jù)。

有“污名化”效應或會帶來“不確定憂慮”的鄰避設施，著力構建和諧社區(qū)關系。建筑造型和外觀設計不僅要與周邊整體環(huán)境協(xié)調(diào)，還要兼顧到特定區(qū)域和人群的風俗、文化和社會心理；要加強內(nèi)部管理，避免管理上的疏漏誘發(fā)風險事件；要與周邊社區(qū)建立經(jīng)常性的溝通機制，及時回應各種訴求并進行溝通協(xié)商；除直接的經(jīng)濟補償外，與周邊社區(qū)共建開展利民實事，可能的話與周邊社區(qū)建立利益共享機制。

由于規(guī)劃不當造成鄰避現(xiàn)象，宜通過規(guī)劃方面的工作來彌補缺陷、補償利益損失。我國的很多鄰避現(xiàn)象是由于宏觀上規(guī)劃不當而導致的，比如環(huán)境影響類設施規(guī)劃過于集中，但又沒有同步規(guī)劃實施生態(tài)環(huán)境保護和市政配套設施，致使后來建設的鄰避設施難以落地；或者是已有鄰避設施，但地方政府在利益驅(qū)動下將這些設施周邊鄰近的土地使用權出售給房地產(chǎn)企業(yè)，事實上的“先有鄰避設施，后有住宅”也抵不過民眾的非理性。由于規(guī)劃不當而引起的鄰避現(xiàn)象，從其作為一個既成事實來講，要通過對先前的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃進行調(diào)整或?qū)嵤┭a充性規(guī)劃來彌補先前規(guī)劃的缺陷、補償相關方受損的利益。

（四）與利益相關者充分地信息溝通

信息溝通不僅指政府部門之間要互通信息，達成充分共識，更重要地是項目單位、政府部門與利益受損群體之間的信息往來和經(jīng)常性的溝通。普特南在《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書中強調(diào)，“一個高效的民主制度應該既是回應性的，又是有效率的”。 ^[15]9國內(nèi)學者俞可平也提出，一個善治的政府，其“公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題?；貞栽酱螅浦蔚某潭纫簿驮礁?rdquo;。 ^[16]

信息溝通的內(nèi)容是民眾的意見和訴求，是寬泛意義上的“民意”，這個過程是政府傾聽民意、完善決策、維護民眾權益的過程，最重要的是建立溝通的機制和平臺，讓決策部門能夠直接接收到民眾的意見和訴求并及時回應和采納，但回應要在法制框架下依法進行（有理），既要維護政府的公信力和權威，又要保障民眾的合法權利和合理訴求（有利），同時要把握適當?shù)胤执纾ㄓ泄?jié)）。

五、結(jié)語

鄰避現(xiàn)象是一種世界性的現(xiàn)象，并非我國特有。從西方發(fā)達國家走過的道路來看，鄰避現(xiàn)象給很多重大公共設施的實施帶來巨大的輿論壓力，迫使政府的項目決策方式和決策過程不斷革新以求盡可能地吸納民眾的意見和訴求。從至今仍沒有看到盡頭的環(huán)境運動來看，在公域-私域-第三域的三分框架下，公民社會的力量以政府認可和接受的方式來制衡追求效益的市場力量，作為公權力的政府在兩者之間居間和調(diào)停，回避了直接沖突。而在我國，政府本身就是很多鄰避設施的建設主體，被動地牽涉進鄰避沖突中，而民眾也把利益訴求對象直接指向政府及其職能部門，長此以往有可能帶來“政府的合法性危機問題”。這種現(xiàn)狀和趨勢不僅提出了從源頭上防范風險、預防沖突事件發(fā)生的必要性，更提出一個政府在鄰避設施建設過程中的角色扮演和公權力如何使用的問題。

而從鄰避現(xiàn)象不僅涉及環(huán)境問題而夾雜了很多社會性元素來講，這種沖突在一定程度上可以被視為是一種社會性情緒的發(fā)泄。借用社會學家科塞的“社會安全閥”概念，我們應該創(chuàng)設出一種機制或構建一個平臺，使這種社會情緒能夠得到適當?shù)男苟煌{正常社會秩序，或許，在鄰避設施建設過程中，通過完善和改進工作程序?qū)⒐姷?ldquo;激情”引導到建設性軌道上來，將不失為是創(chuàng)建這個機制或平臺的一個切入點和載體。唯此，沖突雖為常態(tài)，但社會亦和諧！

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