在邁向現(xiàn)代化的過程中，人類社會要配套建設(shè)大量的公共設(shè)施以提升公共服務(wù)功能。但其中諸如生活垃圾填埋場和焚燒廠、殯葬設(shè)施、污水/污泥處理廠、精神衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)、變電站乃至養(yǎng)老院等設(shè)施，雖然服務(wù)于大多數(shù)民眾，但時常會遭致項目所在地周邊民眾的嫌惡、排斥，從而在項目整個生命周期內(nèi)都存在鄰避沖突的可能，便產(chǎn)生了通常所稱的“鄰避現(xiàn)象”。鄰避現(xiàn)象不僅能引發(fā)涉穩(wěn)事件，影響建設(shè)項目的順利實施，而且對其學(xué)理層面的探討還涉及特定社會中的環(huán)境正義和社會公平問題，因此與公共政策的制定產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)。本文擬以闡釋鄰避設(shè)施和鄰避現(xiàn)象為切入點(diǎn)，從學(xué)理層面進(jìn)一步分析鄰避現(xiàn)象的產(chǎn)生原因和影響因素，進(jìn)而對建設(shè)項目實施過程中的鄰避型風(fēng)險防范提出應(yīng)對之策。

一、鄰避現(xiàn)象與鄰避設(shè)施

一般認(rèn)為，“鄰避”是我國臺灣地區(qū)學(xué)者于20世紀(jì)70年代翻譯美國學(xué)者奧黑爾（O’Hare）的研究NOT IN MY BACKYARD（簡稱NIMBY，直譯為“不要在我家后院”）而來的一個概念，它有時也被稱作“露露”（LOCALLY UNWANTED LAND USE,簡稱LULU，意即地方排斥的土地使用）、“不在行星地球上”（NOPE）、“絕對不能建造什么接近任何人”（BANANA）以及“反對一切建造的公民”（CAVE）。^[1]國內(nèi)對“鄰避”的社會科學(xué)研究不多且稱謂不一，以“鄰避現(xiàn)象”^{[2] [3] [4]}和“鄰避情結(jié)”^[5]占居主流，也有稱為“鄰避運(yùn)動”^[6]。本文認(rèn)為，“鄰避”首先是作為一種社會現(xiàn)象引起人們的注意，其次才被作為一個學(xué)術(shù)話題來探討和研究。從這個意義上講，鄰避現(xiàn)象偏重于社會學(xué)，鄰避情結(jié)側(cè)重于心理學(xué)，已經(jīng)深入到對鄰避現(xiàn)象進(jìn)行心理學(xué)闡釋的學(xué)理研究層面。因此，本文更傾向于對“NIMBY”使用中文“鄰避現(xiàn)象”這一用語。

從寬泛的意義上講，與鄰避現(xiàn)象有關(guān)的公共設(shè)施均可以稱為鄰避設(shè)施。這樣一些設(shè)施可以用不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，比較典型的劃分有：環(huán)境影響類設(shè)施（如垃圾和污水處理設(shè)施、市區(qū)高架）、風(fēng)險集聚類設(shè)施（如變電站、加油站）、污名化類設(shè)施（如監(jiān)獄、傳染病和精神衛(wèi)生疾病治療機(jī)構(gòu)）和心理不悅類設(shè)施（如殯葬設(shè)施）^[5]；能源類設(shè)施（如核電廠、火電廠）、廢棄物處理類設(shè)施（如垃圾、污水、有毒廢棄物處理設(shè)施）以及社會類設(shè)施（如特殊交通設(shè)施、殯葬設(shè)施、精神衛(wèi)生疾病治療機(jī)構(gòu)等）^[2]。

誠如維特斯（M.E. Vittes）、波洛克（P.H. Pollock）等學(xué)者研究所指出的，鄰避現(xiàn)象發(fā)生與否或關(guān)于鄰避的態(tài)度（NIMBY attitudes），有堅實的核心文化價值觀基礎(chǔ)，而非那些更為即時性的工具型考量（如關(guān)注環(huán)境、尋求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)龋?sup>[7]因此，上述對鄰避設(shè)施的劃分并沒有普適性意義，因為一項公共設(shè)施是否會引發(fā)鄰避現(xiàn)象而歸類為鄰避設(shè)施，與其所處的特定社會的文化傳統(tǒng)、宗教信仰等社會文化因素密切相關(guān)。

基于對我國社會的認(rèn)識和風(fēng)險評估咨詢實踐，本文從這些設(shè)施的如下三個特征來認(rèn)識鄰避設(shè)施及鄰避現(xiàn)象：

（1）自然環(huán)境影響類設(shè)施：對自然環(huán)境（含生態(tài)環(huán)境）造成影響，從而對設(shè)施周邊民眾生活環(huán)境和身體健康帶來損害。

（2）社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境污名化設(shè)施：“貼標(biāo)簽”效應(yīng)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會環(huán)境帶來影響，但某些設(shè)施是否具有這一特征，更多是與特定社會的文化傳統(tǒng)有關(guān)聯(lián)。比如殯葬設(shè)施、精神衛(wèi)生疾病治療機(jī)構(gòu)等設(shè)施在我國社會中不太受歡迎。

（3）心理環(huán)境危害類設(shè)施：某些設(shè)施引發(fā)風(fēng)險的概率低，但一旦發(fā)生可能會引起大量人員傷亡和巨大的財產(chǎn)損失（如核電廠、變電站、加油站、加氣站等），導(dǎo)致人們具有“不確定性憂慮”。心理學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，“人們對概率小而死亡率大的事件的風(fēng)險估計過高，而對概率大而死亡率小的事件的風(fēng)險估計過低；對迅即發(fā)生、一次性破壞大的風(fēng)險的估計過高，對長期的、潛伏性的風(fēng)險的估計過低。”^[8]

以上分析提示，鄰避設(shè)施有引發(fā)環(huán)境（廣義）問題和社會沖突的負(fù)外部性，或這也可以被理解為是鄰避設(shè)施具有的本質(zhì)屬性。而上述類型學(xué)分析的意義并不在于對鄰避設(shè)施做“非此即彼”的歸類（事實上，很多設(shè)施兼具上述特征），其實際意義在于有助于我們從鄰避設(shè)施的影響及其后果來思考其負(fù)外部性和關(guān)于環(huán)境議題的意義和范圍。

二、鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生原因和影響因素分析

近年來我國鄰避現(xiàn)象和鄰避沖突在建設(shè)項目實施過程中大量涌現(xiàn)，如何認(rèn)識和應(yīng)對這一社會現(xiàn)象，也漸成為一個熱門的學(xué)術(shù)話題，社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)是比較有代表性的解釋視角（當(dāng)然，這種劃分是借鑒了“理想類型”的方法，突出某些研究的共性而已，并不能完全涵蓋所有的研究），它們從不同的路徑闡釋了鄰避現(xiàn)象的產(chǎn)生原因及影響人們對鄰避設(shè)施認(rèn)知的因素。

（一）社會學(xué)視角——最小抵抗路徑原則

為追求良好生活環(huán)境，20世紀(jì)80年代初，美國出現(xiàn)了環(huán)境正義運(yùn)動，直指有毒廢棄物填埋場對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞以及對民眾身體健康傷害。隨后美國國家統(tǒng)計局和美國聯(lián)合基督教會組成的族群正義調(diào)查委員會的研究表明，有毒廢棄物填埋場選址分布顯示出強(qiáng)烈的種族歧視傾向。相對于白人居住區(qū)而言，少數(shù)族群（或有色人種）居住區(qū)欠缺組織資源和動員能力，使得鄰避設(shè)施建設(shè)所依賴的“最小抵抗路徑原則”成為現(xiàn)實，邊緣社區(qū)成為設(shè)施選址地。

這一結(jié)果取向的研究路徑揭露了美國社會中環(huán)境風(fēng)險的不公正分配，使環(huán)境正義問題成為全國性議題，后來遭到持過程研究路徑取向（加入時間要素）研究者的批判，后者將討論重心移至環(huán)境風(fēng)險不平均分配的形成機(jī)制上（即種族、收入還是其他因素）。

美國環(huán)保署（EPA）環(huán)境正義辦公室的設(shè)立使環(huán)境正義議題制度化。EPA兼容了種族和收入因素，定義“環(huán)境正義”為“在制定、實施和執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)和政策時，全體國民，不論種族、膚色、國籍和財產(chǎn)狀況差異，都應(yīng)受到公平對待并能有效參與”。這一定義隱含了“環(huán)境風(fēng)險不成比例分配”的“環(huán)境不正義”。因此，美國政府“對一個個的鄰避設(shè)施并不特別關(guān)注，他們主要的討論核心是這些鄰避設(shè)施作為一個風(fēng)險整體時，它們的分配樣態(tài)”。 ^[10]我國臺灣地區(qū)學(xué)者黃之棟、黃瑞祺認(rèn)為，“當(dāng)環(huán)境正義問題被轉(zhuǎn)化成一個個鄰避設(shè)施的討論時，‘環(huán)境正義’這四個字就幾乎成為鄰避問題的代名詞”。 ^[9]他們的研究發(fā)現(xiàn)，我國臺灣地區(qū)往往是在個案鄰避設(shè)施層面討論環(huán)境正義問題；從國內(nèi)來看，尚未發(fā)現(xiàn)類似具有標(biāo)桿意義的環(huán)境正義與鄰避設(shè)施分布之關(guān)系研究。

（二）政治學(xué)視角——“多數(shù)人的暴政”

這一研究視角指出，鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因源于現(xiàn)代代議制民主制度，導(dǎo)致大多數(shù)人假借公共利益之托辭讓鄰避設(shè)施的負(fù)外部性由選址地周邊的少數(shù)人來承擔(dān)，當(dāng)這種不公正性超出一定限度或不能被利益受損者容忍時，抵制或反抗就發(fā)生了。

當(dāng)環(huán)境正義議題制度化以后，如何矯治環(huán)境不正義問題隨即成為人們探討的焦點(diǎn)。既然邊緣社區(qū)成為鄰避設(shè)施傾倒地是因為其成員缺少資源和動員能力，那理所當(dāng)然的就應(yīng)該對之賦權(quán)，使其能夠參與決策。因此，政府要改變決策參與機(jī)制，保證“少數(shù)人”也能夠參與到?jīng)Q策制定過程中來。沃克（Walker）和米歇爾（Mitchell）等學(xué)者以及科伯恩（Corburn）曾提出，“少數(shù)人”參與決策的目標(biāo)可以通過擴(kuò)大環(huán)境影響評估的功能來實現(xiàn)。^{[10] [11]}

（三）經(jīng)濟(jì)學(xué)視角——利益最大化

基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的經(jīng)濟(jì)學(xué)假定，在成本-收益分析框架下，政府和鄰避設(shè)施的實施單位應(yīng)該通過經(jīng)濟(jì)的或非經(jīng)濟(jì)的方式對項目所在地周邊民眾實施補(bǔ)償，當(dāng)民眾認(rèn)為補(bǔ)償所得等于或超出所受的損失時，即會接受鄰避設(shè)施建設(shè)。據(jù)此，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野認(rèn)為鄰避沖突是一種追求自身利益最大化的自利性行為。

引入了心理學(xué)分析的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，對這一傳統(tǒng)認(rèn)識提出挑戰(zhàn)，其引入如下五類要素——認(rèn)知不協(xié)調(diào)、身份－社會地位、人格－情緒定勢、個性－偏好演化、情境理性與局部知識，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于人的行為具有“無限理性、無限控制力和無限自私自利性”的假定，提出“人類行為并非都是卑鄙的，除了維護(hù)自身利益外，人類心理中還有一些位置是留給利他主義、忠誠、公平和回報愿望的”。這些優(yōu)秀的品質(zhì)或可以解釋，再誘人的補(bǔ)償也消化不了人們抵制鄰避設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象以及環(huán)保運(yùn)動。

風(fēng)險認(rèn)知的心理學(xué)研究表明，關(guān)于風(fēng)險的知識結(jié)構(gòu)、風(fēng)險信息溝通是否順暢、風(fēng)險程度是否可控等往往會影響人們對風(fēng)險的認(rèn)知，并決定了人們對特定鄰避設(shè)施所持的態(tài)度。比如，人們會對曾經(jīng)出現(xiàn)過的鄰避設(shè)施的危害心存不確定性憂慮，并據(jù)此抵制鄰避設(shè)施建設(shè)。

風(fēng)險的心理學(xué)研究揭示，風(fēng)險不僅是客觀的，而且具有主觀建構(gòu)性。事實上，單一的心理學(xué)要素并不足以來解釋人們對風(fēng)險的認(rèn)知和理解，因為很多其他或許更為重要的因素在影響人們的認(rèn)知，比如人們對特定機(jī)構(gòu)或組織的信賴與否、個體所持的價值觀以及人們對社會整體公平與正義的理解等。比如張向和等學(xué)者認(rèn)為，鄰避現(xiàn)象中，“居民的抗?fàn)幐匾厥求w現(xiàn)他們以自身微薄的力量執(zhí)著地抗?fàn)幾非笃淙诵陨系钠降群凸?rdquo;。

以上重點(diǎn)從社會學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科視角梳理了對鄰避現(xiàn)象的研究要點(diǎn)，這種類型學(xué)的分析是借鑒了馬克斯·韋伯“理想類型”中的方法論思想——盡管這很可能在與實際的比較中被發(fā)現(xiàn)存有邏輯缺陷和描述誤差（比如行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角中嵌入了心理學(xué)要素）——但它畢竟為我們認(rèn)識鄰避現(xiàn)象明確了知識范圍和分析的切入點(diǎn)，我們循此思路并結(jié)合工作實際，來討論如何防范鄰避型風(fēng)險。

三、鄰避型風(fēng)險的進(jìn)一步闡釋和分析框架

鄰避型風(fēng)險不同于經(jīng)濟(jì)學(xué)和保險學(xué)中的“風(fēng)險”（一種可以用概率來表達(dá)的隨機(jī)狀態(tài)，很大程度上并不涉及損失或危害），它屬于“社會風(fēng)險”范疇，關(guān)注鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)行帶來的社會沖突及其對正常社會秩序的破壞——這是一種無法通過具體的概率數(shù)值（期望頻數(shù)）來表述的不確定性。由此，在本文語境下，“社會風(fēng)險”是指在特定社會條件下，由于各種不確定性而導(dǎo)致正常運(yùn)轉(zhuǎn)的社會系統(tǒng)遭致?lián)p害的可能性大小和損失程度。

鄰避沖突的發(fā)生就是不確定性變成了現(xiàn)實，從而顯現(xiàn)為風(fēng)險事件，信訪制度在處理來信、來訪等直接利益訴求方面已經(jīng)制度化（但實踐中的“接訪”及衍生出來的一套“地下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈”往往為人所詬?。鴮δ切o論有無直接利益訴求卻有可能引發(fā)群體沖突的風(fēng)險事件，目前比較多的強(qiáng)調(diào)制訂應(yīng)急預(yù)案來應(yīng)對，現(xiàn)在也逐漸成為各級政府部門、各種組織的常規(guī)性工作內(nèi)容。

而我們都知道，社會風(fēng)險的“不確定性”不是完全可控的，會存有剩余風(fēng)險給社會管理者制造出一種“情境”或發(fā)生風(fēng)險事件——前者是查爾斯•郝爾曼（Charles Hermann）的觀點(diǎn)（“危機(jī)是一種情境”），后者是羅森塔爾（U. Rosenthal）的思想（“危機(jī)是風(fēng)險事件”）。很顯然，危機(jī)的“事件說”強(qiáng)調(diào)危機(jī)的客觀性或現(xiàn)實性——危機(jī)就是不確定性變成了確定的風(fēng)險事件；“情境說”則偏向于危機(jī)的主觀建構(gòu)性——即哪些事件被認(rèn)為是風(fēng)險事件、它們對社會系統(tǒng)產(chǎn)生什么樣的威脅，不同行動者的認(rèn)知會有差異。它們共同點(diǎn)在于都強(qiáng)調(diào)（風(fēng)險）事件在理解危機(jī)中的核心意義。我們在上述分析中清晰地看到一個“風(fēng)險→事件→危機(jī)”的理解風(fēng)險及其延伸的分析架構(gòu)，按照風(fēng)險有可能演繹到危機(jī)階段的發(fā)生學(xué)邏輯，本文認(rèn)為有必要樹立全局和過程觀念，在鄰避現(xiàn)象的應(yīng)對中不僅要針對可能的風(fēng)險事件制訂應(yīng)急預(yù)案、實施事態(tài)控制措施，更要主動地從源頭上來預(yù)防風(fēng)險發(fā)生。

無論是信訪制還是應(yīng)急處置，其制度邏輯是“事后救濟(jì)”，而本文的觀點(diǎn)則是側(cè)重于預(yù)防風(fēng)險向確定性的轉(zhuǎn)化，這不僅是我國文化中“防范于未然”思想的現(xiàn)代延續(xù)，更是各級政府踐行科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要工作內(nèi)容和切入點(diǎn)，也是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的要義所在。

四、鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中的風(fēng)險防范

貝克（Ulrich Beck）在《風(fēng)險社會：邁向一種新的現(xiàn)代性》中寫道，“風(fēng)險取決于決策……這意味著危險的來源不再是無知而是知識、不再是因為對自然缺乏控制而是控制得太完善了、不是那些脫離了人的把握的東西，而是工業(yè)時代建立起來的規(guī)范和體系”。 ^[12]183這一認(rèn)識與吉登斯（Anthony Giddens）關(guān)于人為制造的公共危機(jī)的思想（與此相對應(yīng)的則是外部公共危機(jī)）相契合，彼此都強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化過程中決策的重要性。本文對“決策”的理解是，決策主體不僅指政府，還包括作為鄰避設(shè)施建設(shè)主體和運(yùn)行方而存在的各種組織；決策不僅涉及文字成果，更重要的是包含決策過程和方式；決策不僅涉及經(jīng)濟(jì)考量，更要全面地考慮到建設(shè)項目與自然環(huán)境、社會環(huán)境、文化背景以及社會成員心理環(huán)境之間的相互影響和調(diào)適；決策的切入點(diǎn)既有制度或政策層面，也包括工程技術(shù)層面。循此思路，本文提出：

（一）選址決策前做充分內(nèi)部論證

選址要做前期內(nèi)部論證，是指在規(guī)劃方案公示、群眾知曉項目前，在政府職能部門內(nèi)部之間所進(jìn)行的協(xié)調(diào)性工作，它包含多層意思：

新建鄰避設(shè)施宜有多個選址供后續(xù)決策參考。有備選址的意義是在此地建和彼地建之間增加可供選擇的空間，避免非此不可的簡單線性選擇和矛盾。

初步明確補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和措施。針對不同類型鄰避設(shè)施的負(fù)外部性特點(diǎn)，事前從宏、微觀層面、從可行性和政府財力可承受的角度，初步明確對選址地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和措施，避免倉促應(yīng)對民眾的意見和訴求。

引入第三方機(jī)構(gòu)實施社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)評估。通過第三方中介評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立、客觀、公正地對項目選址可能引發(fā)的社會風(fēng)險進(jìn)行評估，其意義不僅在于為政府部門決策提供科學(xué)的參考依據(jù)，而且通過提出風(fēng)險防范措施能夠在項目的負(fù)面影響和群眾合法利益保護(hù)之間獲得平衡點(diǎn)。我們很欣喜地看到，最新的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理機(jī)制文件規(guī)定，重大項目涉及“鄰避”問題的，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作應(yīng)當(dāng)在項目規(guī)劃選址階段同步開展，并在立項審批、核準(zhǔn)前完成；需要項目管理部門備案的，應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前完成。

（二）依法合規(guī)前提下細(xì)致地做好公眾參與

公眾參與決策過程是吸納民意的一種方式，也是晚近發(fā)展起來的審議式民主理論的基本要求和核心，它提供了“一種在各方皆有意愿理解彼此價值、觀點(diǎn)及利益的前提下，共同尋求公共利益以及各方均可接受的方案，并重新評估界定自己利益及觀點(diǎn)的可能性”。 ^[13]經(jīng)過充分的內(nèi)部論證、選址方案確定之后，項目建設(shè)就進(jìn)入了規(guī)劃方案公示和環(huán)境影響評價公示階段，本文重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要依法合規(guī)用合理的方式開展公眾參與工作。Ibitayo和Pijawka的研究顯示，公眾參與是鄰避設(shè)施選址成功的關(guān)鍵要素。^[14]公示的目的既是政府履行向公眾告知的義務(wù)，同時也是征詢公眾意見的過程。但我們在咨詢工作中發(fā)現(xiàn)，公示的方式、地點(diǎn)和公示期限時常成為利益相關(guān)方抵制鄰避設(shè)施建設(shè)的一項說辭，民眾也會抓住公眾參與中的工作小瑕疵來質(zhì)疑項目的合法性與合理性，這部分影射了項目方在實際工作中的缺陷，但同時這也是改進(jìn)工作、防范風(fēng)險的切入點(diǎn)。公示既要遵循合法性還要兼顧合理性，以在更大范圍內(nèi)用合理的方式和途徑告知民眾，收集反饋信息。

（三）對利益受損者實施補(bǔ)償和利益回饋

鄰避設(shè)施對項目所在地周邊民眾的生活環(huán)境和心理會產(chǎn)生影響，對于承受這種負(fù)外部性所做的犧牲，有必要實施補(bǔ)償回饋機(jī)制，以降低其承擔(dān)鄰避設(shè)施的外部成本或增加其相關(guān)收益。

環(huán)境影響類鄰避設(shè)施要多措并舉來降低負(fù)外部性。項目單位要充分優(yōu)化項目工藝流程設(shè)計方案，選用技術(shù)成熟、運(yùn)行穩(wěn)定可靠的環(huán)保設(shè)備，嚴(yán)格把關(guān)設(shè)備安裝、調(diào)試環(huán)節(jié)，加強(qiáng)運(yùn)行期的管理和設(shè)備維護(hù)；政府方面要集合環(huán)境保護(hù)和安監(jiān)部門、媒體和周邊群眾的力量，強(qiáng)化運(yùn)行期的環(huán)境監(jiān)管和社會監(jiān)督；做實經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展反哺機(jī)制，回應(yīng)利益相關(guān)者重大關(guān)切；與美麗家園（鄉(xiāng)村）建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)等結(jié)合起來開展生態(tài)防護(hù)林建設(shè)；鄰避設(shè)施集中的區(qū)域，要突破“單個項目治理”的簡單化思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展區(qū)域環(huán)境綜合整治；開展當(dāng)?shù)厝巳旱牧餍胁W(xué)普查、篩選和跟蹤，建立大數(shù)據(jù)庫，建立當(dāng)?shù)亓餍胁W(xué)數(shù)理模型，為今后政府出臺政策提供決策依據(jù)。

有“污名化”效應(yīng)或會帶來“不確定憂慮”的鄰避設(shè)施，著力構(gòu)建和諧社區(qū)關(guān)系。建筑造型和外觀設(shè)計不僅要與周邊整體環(huán)境協(xié)調(diào)，還要兼顧到特定區(qū)域和人群的風(fēng)俗、文化和社會心理；要加強(qiáng)內(nèi)部管理，避免管理上的疏漏誘發(fā)風(fēng)險事件；要與周邊社區(qū)建立經(jīng)常性的溝通機(jī)制，及時回應(yīng)各種訴求并進(jìn)行溝通協(xié)商；除直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，與周邊社區(qū)共建開展利民實事，可能的話與周邊社區(qū)建立利益共享機(jī)制。

由于規(guī)劃不當(dāng)造成鄰避現(xiàn)象，宜通過規(guī)劃方面的工作來彌補(bǔ)缺陷、補(bǔ)償利益損失。我國的很多鄰避現(xiàn)象是由于宏觀上規(guī)劃不當(dāng)而導(dǎo)致的，比如環(huán)境影響類設(shè)施規(guī)劃過于集中，但又沒有同步規(guī)劃實施生態(tài)環(huán)境保護(hù)和市政配套設(shè)施，致使后來建設(shè)的鄰避設(shè)施難以落地；或者是已有鄰避設(shè)施，但地方政府在利益驅(qū)動下將這些設(shè)施周邊鄰近的土地使用權(quán)出售給房地產(chǎn)企業(yè)，事實上的“先有鄰避設(shè)施，后有住宅”也抵不過民眾的非理性。由于規(guī)劃不當(dāng)而引起的鄰避現(xiàn)象，從其作為一個既成事實來講，要通過對先前的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整或?qū)嵤┭a(bǔ)充性規(guī)劃來彌補(bǔ)先前規(guī)劃的缺陷、補(bǔ)償相關(guān)方受損的利益。

（四）與利益相關(guān)者充分地信息溝通

信息溝通不僅指政府部門之間要互通信息，達(dá)成充分共識，更重要地是項目單位、政府部門與利益受損群體之間的信息往來和經(jīng)常性的溝通。普特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中強(qiáng)調(diào)，“一個高效的民主制度應(yīng)該既是回應(yīng)性的，又是有效率的”。 ^[15]9國內(nèi)學(xué)者俞可平也提出，一個善治的政府，其“公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求做出及時的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高”。 ^[16]

信息溝通的內(nèi)容是民眾的意見和訴求，是寬泛意義上的“民意”，這個過程是政府傾聽民意、完善決策、維護(hù)民眾權(quán)益的過程，最重要的是建立溝通的機(jī)制和平臺，讓決策部門能夠直接接收到民眾的意見和訴求并及時回應(yīng)和采納，但回應(yīng)要在法制框架下依法進(jìn)行（有理），既要維護(hù)政府的公信力和權(quán)威，又要保障民眾的合法權(quán)利和合理訴求（有利），同時要把握適當(dāng)?shù)胤执纾ㄓ泄?jié)）。

五、結(jié)語

鄰避現(xiàn)象是一種世界性的現(xiàn)象，并非我國特有。從西方發(fā)達(dá)國家走過的道路來看，鄰避現(xiàn)象給很多重大公共設(shè)施的實施帶來巨大的輿論壓力，迫使政府的項目決策方式和決策過程不斷革新以求盡可能地吸納民眾的意見和訴求。從至今仍沒有看到盡頭的環(huán)境運(yùn)動來看，在公域-私域-第三域的三分框架下，公民社會的力量以政府認(rèn)可和接受的方式來制衡追求效益的市場力量，作為公權(quán)力的政府在兩者之間居間和調(diào)停，回避了直接沖突。而在我國，政府本身就是很多鄰避設(shè)施的建設(shè)主體，被動地牽涉進(jìn)鄰避沖突中，而民眾也把利益訴求對象直接指向政府及其職能部門，長此以往有可能帶來“政府的合法性危機(jī)問題”。這種現(xiàn)狀和趨勢不僅提出了從源頭上防范風(fēng)險、預(yù)防沖突事件發(fā)生的必要性，更提出一個政府在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中的角色扮演和公權(quán)力如何使用的問題。

而從鄰避現(xiàn)象不僅涉及環(huán)境問題而夾雜了很多社會性元素來講，這種沖突在一定程度上可以被視為是一種社會性情緒的發(fā)泄。借用社會學(xué)家科塞的“社會安全閥”概念，我們應(yīng)該創(chuàng)設(shè)出一種機(jī)制或構(gòu)建一個平臺，使這種社會情緒能夠得到適當(dāng)?shù)男苟煌{正常社會秩序，或許，在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中，通過完善和改進(jìn)工作程序?qū)⒐姷?ldquo;激情”引導(dǎo)到建設(shè)性軌道上來，將不失為是創(chuàng)建這個機(jī)制或平臺的一個切入點(diǎn)和載體。唯此，沖突雖為常態(tài)，但社會亦和諧！

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