一、研究背景

為進(jìn)一步規(guī)范征收集體土地工作，2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱新修訂的《土地管理法》)的決定，決定自2020年1月1日起施行。此次修改，明確“縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見”，以預(yù)防和減少征地引發(fā)的社會(huì)矛盾，保障被征地所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益。2020年3月5日，上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市人力資源和社會(huì)保障局印發(fā)《關(guān)于落實(shí)<中華人民共和國(guó)土地管理法>完善本市征地工作的若干意見》（滬規(guī)劃資源規(guī)〔2020〕2 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）明確：“區(qū)人民政府應(yīng)該組織有關(guān)部門，根據(jù)前期擬征地土地現(xiàn)狀調(diào)查、征地補(bǔ)償安置方案、征地房屋補(bǔ)償方案、被征地人員就業(yè)和保障方案聽取意見情況以及聽證情況等，進(jìn)行擬征收土地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。”為了細(xì)化落實(shí)新土地法和《若干意見》精神，2020年3月27日，上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市人力資源和社會(huì)保障局印發(fā)《關(guān)于開展征地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》（滬規(guī)劃資源施〔2020〕130號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“130號(hào)文”），對(duì)上海市集體土地征收開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作作出了具體指導(dǎo)，確定征地穩(wěn)評(píng)程序參考決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一般程序，并對(duì)征地事項(xiàng)需要關(guān)注的幾類主要內(nèi)容予以明確。2021年4月21日，國(guó)務(wù)院第132次會(huì)議修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》），其中第二十六條明確：“需要征收土地，縣級(jí)以上地方人民政府認(rèn)為符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布征收土地預(yù)公告，并開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。”，要求“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人參加”，再次強(qiáng)調(diào)了“評(píng)估結(jié)果是申請(qǐng)征收土地的重要依據(jù)。”

二、征地穩(wěn)評(píng)評(píng)估工作要點(diǎn)

（一）穩(wěn)評(píng)工作開展時(shí)間

“130號(hào)文”要求區(qū)人民政府在向市人民政府申請(qǐng)征收土地前，完成征地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作；《實(shí)施條例》進(jìn)一步明確要求在發(fā)布征地預(yù)公告之后即可開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，并以此作為公示《征地補(bǔ)償安置方案》《征地房屋補(bǔ)償方案》和《被征地人員就業(yè)和保障方案》的前置條件。在實(shí)際操作中，通常由鎮(zhèn)政府、項(xiàng)目建設(shè)單位或土地收儲(chǔ)實(shí)施部門委托第三方機(jī)構(gòu)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并在征地預(yù)公告公示期間開展相關(guān)調(diào)研工作，以針對(duì)性地聽取利益相關(guān)者的意見訴求，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性。

（二）風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查方法與內(nèi)容

結(jié)合實(shí)踐，征地穩(wěn)評(píng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查應(yīng)通過(guò)實(shí)地踏勘、座談?wù){(diào)研、聚焦主要矛盾，全面收集關(guān)聯(lián)信息。

征地穩(wěn)評(píng)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查應(yīng)以實(shí)地調(diào)查為首要原則，以取得第一手資料，全面了解利益相關(guān)者意見訴求。同時(shí)，在現(xiàn)場(chǎng)踏勘的基礎(chǔ)上，對(duì)利益相關(guān)者開展調(diào)研座談，調(diào)研對(duì)象重點(diǎn)包括擬征地塊所在的村委會(huì)、街鎮(zhèn)規(guī)劃部門、房屋征收部門和社區(qū)事務(wù)受理中心。為了確保調(diào)研內(nèi)容全面覆蓋，建議調(diào)研人引導(dǎo)被調(diào)研對(duì)象盡可能提供以下信息：擬征地地塊內(nèi)部、外部的社會(huì)環(huán)境；征地已經(jīng)開展或需要開展的公眾參與工作、有關(guān)結(jié)論；擬征地地塊所在地區(qū)的歷史社會(huì)矛盾情況；公開報(bào)道過(guò)的國(guó)內(nèi)外同類征地事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)情況；擬征地事項(xiàng)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的互適性；輿情情況；擬征地事項(xiàng)的利益相關(guān)者及其主要意見訴求，尤其需要重點(diǎn)關(guān)注土地確權(quán)情況、本次征地是否涉及撤村撤隊(duì)、以往農(nóng)業(yè)戶籍人員落實(shí)鎮(zhèn)保方案等情況，以排查其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（三）主要風(fēng)險(xiǎn)因素的識(shí)別與分析

實(shí)踐中常見的風(fēng)險(xiǎn)因素主要有土地類風(fēng)險(xiǎn)、房屋類風(fēng)險(xiǎn)、社保類風(fēng)險(xiǎn)、集體經(jīng)濟(jì)類風(fēng)險(xiǎn)等類型。

土地類風(fēng)險(xiǎn)。需要關(guān)注土地征收程序是否存在瑕疵，也包括以往開展土地征用時(shí)是否存在遺留問(wèn)題等。通常情況下，集體土地征收可能引發(fā)土地類風(fēng)險(xiǎn)的可能性較小。但是，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)一些村集體征收后剩余集體土地較少，甚至沒(méi)有耕地，下一輪集體土地確權(quán)時(shí)可能面臨集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)業(yè)戶籍人員沒(méi)有耕地可用來(lái)確權(quán)確地的情況，屆時(shí)一旦必須確權(quán)確地到戶，則可能存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

房屋類風(fēng)險(xiǎn)。此類風(fēng)險(xiǎn)通常是集體土地征收過(guò)程中最為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)因素，主要涉及房屋面積認(rèn)定、人口認(rèn)定、安置房源等方面。實(shí)踐中，房屋面積認(rèn)定需要關(guān)注老房權(quán)證不全、一戶多宅、附屬房無(wú)權(quán)證情況下的面積認(rèn)定方案可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；人口認(rèn)定通常以戶為單位，因此需要關(guān)注婚嫁、分戶等認(rèn)定方案和特殊案例的解決方案可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，既要守住紅線，又要合情合理；安置房源方面需關(guān)注房源的選址、戶型和過(guò)渡周期等可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

社保類風(fēng)險(xiǎn)。此類風(fēng)險(xiǎn)在上海集體土地征收實(shí)踐中非常普遍。由于新老制度存在一定差異，一些地區(qū)過(guò)去使用農(nóng)用地面積測(cè)算土勞比，現(xiàn)在按新政策使用集體土地面積測(cè)算土勞比，導(dǎo)致新的土勞比較高。另一些地區(qū)過(guò)去開展過(guò)鎮(zhèn)保工作，當(dāng)時(shí)未滿16 周歲的農(nóng)業(yè)戶籍人員沒(méi)有落實(shí)鎮(zhèn)保和戶籍轉(zhuǎn)性，導(dǎo)致集體土地征收時(shí)使用集體土地面積和農(nóng)業(yè)戶籍人員數(shù)量測(cè)算得到的土勞比較高，部分地塊每安置1名農(nóng)業(yè)戶籍人員需要滿足的條件是征收數(shù)十畝農(nóng)用地，難以滿足農(nóng)業(yè)戶籍人員對(duì)落實(shí)就業(yè)和社會(huì)保障的迫切需求。此外，個(gè)別地塊還存在以往開展鎮(zhèn)保工作時(shí)遺留的歷史矛盾。

集體經(jīng)濟(jì)類風(fēng)險(xiǎn)。如集體土地征收后集體經(jīng)濟(jì)組織符合撤村撤隊(duì)條件，則應(yīng)按規(guī)定對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置，需關(guān)注處置過(guò)程中可能引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)個(gè)別地塊存在集體經(jīng)濟(jì)組織建、構(gòu)筑物權(quán)證缺失導(dǎo)致難以獲得補(bǔ)償?shù)那闆r，可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。通常情況下，此類風(fēng)險(xiǎn)因素引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的概率較低。

除以上四類常見的風(fēng)險(xiǎn)因素外，穩(wěn)評(píng)工作人員也需對(duì)征收地塊存在的特殊情況進(jìn)行甄別和分析，并應(yīng)特別關(guān)注老年人群、殘疾人群等弱勢(shì)群體，以及歷史遺留矛盾、家庭內(nèi)部矛盾的利益相關(guān)者等特定群體。

（四）風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施

為確保征地事項(xiàng)的順利實(shí)施，針對(duì)上述識(shí)別的四類主要風(fēng)險(xiǎn)因素，結(jié)合實(shí)踐，研究提出的風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施建議通常包括：嚴(yán)格按照2019 年新修訂的土地法、《若干意見》和《實(shí)施條例》等法規(guī)規(guī)定的程序開展征地和補(bǔ)償工作，規(guī)范辦理征地手續(xù)；解釋清楚現(xiàn)行的被征地人員落實(shí)就業(yè)和社會(huì)保障政策及其與2004 年起實(shí)行的“鎮(zhèn)保”政策的關(guān)系、土勞比測(cè)算方法等，盡可能用通俗易懂的語(yǔ)言，耐心細(xì)致、規(guī)范地開展解釋工作，讓村民正確理解有關(guān)政策規(guī)定和操作程序；實(shí)施部門在依法合規(guī)地選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照《上海市征地土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（2020）》進(jìn)行補(bǔ)償；實(shí)施部門應(yīng)依法合規(guī)地嚴(yán)格按照《征地補(bǔ)償安置方案》和《被征地人員落實(shí)就業(yè)和社會(huì)保障方案》規(guī)范操作補(bǔ)償安置；事先做好資金平衡測(cè)算工作，加強(qiáng)與鎮(zhèn)相關(guān)部門的溝通，確保補(bǔ)償資金按時(shí)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ茫ＷC資金清算工作順利推進(jìn)并完成。同時(shí)，要根據(jù)本事項(xiàng)的實(shí)施方案和進(jìn)程、內(nèi)外部環(huán)境和利益相關(guān)者訴求等內(nèi)外部信息的變化，及時(shí)開展動(dòng)態(tài)評(píng)估，補(bǔ)充識(shí)別新的風(fēng)險(xiǎn)因素，不斷優(yōu)化完善風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施，并有效組織落實(shí)。

（五）結(jié)語(yǔ)

征地穩(wěn)評(píng)工作深入基層，旨在全面識(shí)別集體土地征收可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，并提出相應(yīng)的防范化解措施，這是創(chuàng)新社會(huì)治理的新方法，是“人民城市人民建，人民城市為人民”的具體體現(xiàn)。作為一個(gè)全新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，征地穩(wěn)評(píng)在不斷探索中向前發(fā)展，在促進(jìn)征地工作順利推進(jìn)的同時(shí)，也從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度為本市征地相關(guān)政策提供了來(lái)自一線的反饋，為促進(jìn)征地工作持續(xù)完善提供基礎(chǔ)保障。