一、研究背景

為進一步規(guī)范征收集體土地工作，2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱新修訂的《土地管理法》)的決定，決定自2020年1月1日起施行。此次修改，明確“縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現(xiàn)狀調查和社會穩(wěn)定風險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內公告至少三十日，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見”，以預防和減少征地引發(fā)的社會矛盾，保障被征地所有權人、使用權人的合法權益。2020年3月5日，上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發(fā)《關于落實<中華人民共和國土地管理法>完善本市征地工作的若干意見》（滬規(guī)劃資源規(guī)〔2020〕2 號，以下簡稱《若干意見》）明確：“區(qū)人民政府應該組織有關部門，根據(jù)前期擬征地土地現(xiàn)狀調查、征地補償安置方案、征地房屋補償方案、被征地人員就業(yè)和保障方案聽取意見情況以及聽證情況等，進行擬征收土地的社會穩(wěn)定風險評估。”為了細化落實新土地法和《若干意見》精神，2020年3月27日，上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發(fā)《關于開展征地社會穩(wěn)定風險評估工作的指導意見》（滬規(guī)劃資源施〔2020〕130號，以下簡稱“130號文”），對上海市集體土地征收開展社會穩(wěn)定風險評估工作作出了具體指導，確定征地穩(wěn)評程序參考決策社會穩(wěn)定風險評估的一般程序，并對征地事項需要關注的幾類主要內容予以明確。2021年4月21日，國務院第132次會議修訂通過《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），其中第二十六條明確：“需要征收土地，縣級以上地方人民政府認為符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的，應當發(fā)布征收土地預公告，并開展擬征收土地現(xiàn)狀調查和社會穩(wěn)定風險評估。”，要求“社會穩(wěn)定風險評估應當有被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人參加”，再次強調了“評估結果是申請征收土地的重要依據(jù)。”

二、征地穩(wěn)評評估工作要點

（一）穩(wěn)評工作開展時間

“130號文”要求區(qū)人民政府在向市人民政府申請征收土地前，完成征地社會穩(wěn)定風險評估工作；《實施條例》進一步明確要求在發(fā)布征地預公告之后即可開展社會穩(wěn)定風險評估工作，并以此作為公示《征地補償安置方案》《征地房屋補償方案》和《被征地人員就業(yè)和保障方案》的前置條件。在實際操作中，通常由鎮(zhèn)政府、項目建設單位或土地收儲實施部門委托第三方機構開展社會穩(wěn)定風險評估，并在征地預公告公示期間開展相關調研工作，以針對性地聽取利益相關者的意見訴求，提高風險評估的準確性。

（二）風險調查方法與內容

結合實踐，征地穩(wěn)評風險調查應通過實地踏勘、座談調研、聚焦主要矛盾，全面收集關聯(lián)信息。

征地穩(wěn)評的風險調查應以實地調查為首要原則，以取得第一手資料，全面了解利益相關者意見訴求。同時，在現(xiàn)場踏勘的基礎上，對利益相關者開展調研座談，調研對象重點包括擬征地塊所在的村委會、街鎮(zhèn)規(guī)劃部門、房屋征收部門和社區(qū)事務受理中心。為了確保調研內容全面覆蓋，建議調研人引導被調研對象盡可能提供以下信息：擬征地地塊內部、外部的社會環(huán)境；征地已經開展或需要開展的公眾參與工作、有關結論；擬征地地塊所在地區(qū)的歷史社會矛盾情況；公開報道過的國內外同類征地事項風險情況；擬征地事項與當?shù)厣鐣幕ミm性；輿情情況；擬征地事項的利益相關者及其主要意見訴求，尤其需要重點關注土地確權情況、本次征地是否涉及撤村撤隊、以往農業(yè)戶籍人員落實鎮(zhèn)保方案等情況，以排查其中隱含的風險點。

（三）主要風險因素的識別與分析

實踐中常見的風險因素主要有土地類風險、房屋類風險、社保類風險、集體經濟類風險等類型。

土地類風險。需要關注土地征收程序是否存在瑕疵，也包括以往開展土地征用時是否存在遺留問題等。通常情況下，集體土地征收可能引發(fā)土地類風險的可能性較小。但是，實踐中發(fā)現(xiàn)一些村集體征收后剩余集體土地較少，甚至沒有耕地，下一輪集體土地確權時可能面臨集體經濟組織農業(yè)戶籍人員沒有耕地可用來確權確地的情況，屆時一旦必須確權確地到戶，則可能存在風險隱患。

房屋類風險。此類風險通常是集體土地征收過程中最為復雜的風險因素，主要涉及房屋面積認定、人口認定、安置房源等方面。實踐中，房屋面積認定需要關注老房權證不全、一戶多宅、附屬房無權證情況下的面積認定方案可能引發(fā)的風險；人口認定通常以戶為單位，因此需要關注婚嫁、分戶等認定方案和特殊案例的解決方案可能引發(fā)的風險，既要守住紅線，又要合情合理；安置房源方面需關注房源的選址、戶型和過渡周期等可能引發(fā)的風險。

社保類風險。此類風險在上海集體土地征收實踐中非常普遍。由于新老制度存在一定差異，一些地區(qū)過去使用農用地面積測算土勞比，現(xiàn)在按新政策使用集體土地面積測算土勞比，導致新的土勞比較高。另一些地區(qū)過去開展過鎮(zhèn)保工作，當時未滿16 周歲的農業(yè)戶籍人員沒有落實鎮(zhèn)保和戶籍轉性，導致集體土地征收時使用集體土地面積和農業(yè)戶籍人員數(shù)量測算得到的土勞比較高，部分地塊每安置1名農業(yè)戶籍人員需要滿足的條件是征收數(shù)十畝農用地，難以滿足農業(yè)戶籍人員對落實就業(yè)和社會保障的迫切需求。此外，個別地塊還存在以往開展鎮(zhèn)保工作時遺留的歷史矛盾。

集體經濟類風險。如集體土地征收后集體經濟組織符合撤村撤隊條件，則應按規(guī)定對集體經濟組織財產進行處置，需關注處置過程中可能引發(fā)的社會風險。實踐中發(fā)現(xiàn)個別地塊存在集體經濟組織建、構筑物權證缺失導致難以獲得補償?shù)那闆r，可能引發(fā)風險。通常情況下，此類風險因素引發(fā)社會穩(wěn)定風險的概率較低。

除以上四類常見的風險因素外，穩(wěn)評工作人員也需對征收地塊存在的特殊情況進行甄別和分析，并應特別關注老年人群、殘疾人群等弱勢群體，以及歷史遺留矛盾、家庭內部矛盾的利益相關者等特定群體。

（四）風險防范化解措施

為確保征地事項的順利實施，針對上述識別的四類主要風險因素，結合實踐，研究提出的風險防范化解措施建議通常包括：嚴格按照2019 年新修訂的土地法、《若干意見》和《實施條例》等法規(guī)規(guī)定的程序開展征地和補償工作，規(guī)范辦理征地手續(xù)；解釋清楚現(xiàn)行的被征地人員落實就業(yè)和社會保障政策及其與2004 年起實行的“鎮(zhèn)保”政策的關系、土勞比測算方法等，盡可能用通俗易懂的語言，耐心細致、規(guī)范地開展解釋工作，讓村民正確理解有關政策規(guī)定和操作程序；實施部門在依法合規(guī)地選定評估機構的基礎上，嚴格按照《上海市征地土地補償費標準（2020）》進行補償；實施部門應依法合規(guī)地嚴格按照《征地補償安置方案》和《被征地人員落實就業(yè)和社會保障方案》規(guī)范操作補償安置；事先做好資金平衡測算工作，加強與鎮(zhèn)相關部門的溝通，確保補償資金按時足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ茫ＷC資金清算工作順利推進并完成。同時，要根據(jù)本事項的實施方案和進程、內外部環(huán)境和利益相關者訴求等內外部信息的變化，及時開展動態(tài)評估，補充識別新的風險因素，不斷優(yōu)化完善風險防范化解措施，并有效組織落實。

（五）結語

征地穩(wěn)評工作深入基層，旨在全面識別集體土地征收可能引發(fā)的風險，并提出相應的防范化解措施，這是創(chuàng)新社會治理的新方法，是“人民城市人民建，人民城市為人民”的具體體現(xiàn)。作為一個全新的業(yè)務領域，征地穩(wěn)評在不斷探索中向前發(fā)展，在促進征地工作順利推進的同時，也從風險管理的角度為本市征地相關政策提供了來自一線的反饋，為促進征地工作持續(xù)完善提供基礎保障。