在資源環(huán)境緊約束的發(fā)展背景下，城市存量土地更新是城市從“增量擴張”向“存量挖潛”轉(zhuǎn)型的重要路徑，是推進和促進城市功能與活力再生的重要手段，也是城市發(fā)展的未來方向。2015年以來,隨著相關(guān)政策文件的發(fā)布和更新試點項目的開展，上海城市更新進入“拆改留”逐步轉(zhuǎn)向“留改拆”的新階段，形成具有上海特色的城市更新理念。

一、上海城市更新發(fā)展的新趨勢

隨著社會對環(huán)境品質(zhì)和歷史文脈的重視度不斷提升，未來上海城市更新工作將在開發(fā)理念、主體角色、更新模式和平衡機制上進行改革。

（一）開發(fā)理念轉(zhuǎn)變：多元目標、多方協(xié)作

強調(diào)保障公共利益，加強歷史風(fēng)貌保護，增加城市公共空間、提升城市空間品質(zhì)和完善城市公共設(shè)施。在開發(fā)維度上，從單一維度（例如經(jīng)濟）的更新向多維度（經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等）的更新方向轉(zhuǎn)變。從“拆改留”到“留改拆”，反映出上海市城市更新的工作方向轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅貧v史風(fēng)貌的保護、注重百姓生活品質(zhì)的提升、注重生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

在參與機制上，城市更新是多方利益參與，協(xié)商調(diào)和的制度，要建立更多公眾參與的渠道，形成自下而上與自上而下的結(jié)合，而非單一主體（例如，政府或者開發(fā)商）的主導(dǎo)。城市更新的成功實施需要從政府管理轉(zhuǎn)向政府管治模式，通過構(gòu)建一個包容開放的決策體系、多方參與的決策機制和協(xié)調(diào)合作的實施機制，吸引更多類型的社會主體參與城市更新，將政府主導(dǎo)的“被動更新”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥?ldquo;自更新”。

（二）主體角色轉(zhuǎn)變：市場有效、政府有為

城市更新工作由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲆龑?dǎo)，社會資本將成為城市更新工作的推進主體。隨著百姓拆遷補償期望提升，土地成本過高；經(jīng)濟增速放緩，政府財力緊張；城市更新項目類型和數(shù)量持續(xù)增多等原因，政府及平臺公司無力承擔(dān)大量的城市更新工作，急需引入專業(yè)化的市場開發(fā)主體共同推進。不同類型的市場主體手中掌握了豐富的資金、土地和人才等資源，市場主體對于城市更新的關(guān)注度和參與積極性日益提高。以市場為主體的更新模式能充分發(fā)揮市場的能動性，有效降低政府風(fēng)險，減輕財政壓力。

市場主體下更新模式的核心是政府通過權(quán)力釋放，打通政策瓶頸，做好服務(wù)、宣傳、推介工作，與市場開發(fā)運營主體合力解決更新地區(qū)的發(fā)展問題。市場主體通過與政府、土地所有人、百姓等利益相關(guān)方的博弈，以市場化競爭的方式取得更新主導(dǎo)權(quán)，提升開發(fā)效率和開發(fā)品質(zhì)，取得資本收益。

（三）更新模式轉(zhuǎn)變：大小并舉、有機更新

目前城市更新類型既包括了傳統(tǒng)城市更新的居住區(qū)、工業(yè)區(qū)和歷史文化風(fēng)貌區(qū)，還拓展了城市公共空間、社區(qū)微空間等。早期城市更新的主要類型為存量用地的二次開發(fā)，屬于成片開發(fā)，涉及的存量土地的類型包括低效產(chǎn)業(yè)用地、老舊住區(qū)、城中村地區(qū)、歷史風(fēng)貌保護區(qū)等用地類型。隨著城市更新改造的持續(xù)推進，大規(guī)模、成片式改造逐步減少，而小規(guī)模、漸進式的點狀更新項目逐漸增多。這類項目往往由于占地規(guī)模小、新增開發(fā)量有限、資金平衡難、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，屬于城市更新中的“硬骨頭”。

預(yù)計未來倡導(dǎo)功能修補與生態(tài)修復(fù)的針灸式改造將成為城市更新的主要方向，它需要在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作中加強無建設(shè)行為或少建設(shè)行為的精細化規(guī)劃設(shè)計、精細化建設(shè)和精細化管理，政府部門需探索適應(yīng)這種精細化管理的法律和制度，從而打造百花齊放的城市更新格局。

（四）平衡機制轉(zhuǎn)變：多渠道、綜合平衡

目前全市城市更新以政府投入為主，主要依靠土地出讓金和城市更新專項資金、政府補貼等方式。未來隨著政府鼓勵社會資本參與政策的出臺，城市更新的投入機制將逐漸完善，資金平衡模式也更加多元。就上海而言，一方面，《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》提出了建筑容量調(diào)整的獎勵辦法，容積率跨區(qū)平移、容積率獎勵等多種容積率獎勵方式將有助于城市更新項目實現(xiàn)自平衡。另一方面，通過降低前期土地開發(fā)成本，以先租后讓、租稅聯(lián)動等方式，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況靈活調(diào)整土地出讓價格，也有利于提高社會資本參與的積極性，引進社會資金參與更新，通過專業(yè)化的開發(fā)運營實現(xiàn)資金平衡。

二、國內(nèi)外城市更新推進的借鑒

（一）專設(shè)機構(gòu)，加強組織保障

以深圳為例，整體城市更新堅持2009年《城市更新辦法》實施以來的法制化管控思路，通過“政府引導(dǎo)、市場運作”的方式，由政府做好“守門員”，市場主體進行開發(fā)運營。在機構(gòu)設(shè)置上，深圳市將原城市更新局和土地整備局二者合并為深圳城市更新和土地整備局，由市規(guī)劃和自然資源局領(lǐng)導(dǎo)和管理。深圳市城市更新和土地整備局的主要職責(zé)包括組織協(xié)調(diào)全市城市更新、土地整備工作，擬訂城市更新和土地整備有關(guān)政策、規(guī)劃、計劃、標準并組織實施，組織起草有關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章草案，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市土地整備資金計劃，按權(quán)限管理相關(guān)土地整備資金，指導(dǎo)和監(jiān)督各區(qū)開展城市更新和土地整備工作。深圳城市更新和土地儲備局由于對土地儲備和城市更新計劃的全面管控，因此在城市更新項目的推進上形成了強有力的抓手，推進效率高。

（二）體系構(gòu)建，加強規(guī)劃統(tǒng)籌

以日本為例，城市更新制度包括編制基于具體地塊的城市更新規(guī)劃（計劃）、特定街區(qū)制度、高空利用街區(qū)制度、綜合設(shè)計制度四種類型，其核心是土地的集約利用，對于特定類型的地塊，容積率可適當提升。2002年日本政府出臺了《都市再生特別法》，確定了都市再生緊急整備地區(qū)65個，土地面積9092公頃，納入都市再生特別地區(qū)享有比都市開發(fā)諸制度更寬松政策，可以打破原來的設(shè)計限制（如指定容積率、土地用途等），如公共設(shè)施可以抵扣部分建筑容積率。在一些特定區(qū)域需要建防止火災(zāi)蔓延或提供避險空間的森林綠地，這些區(qū)域的指定容積率（特例容積率）可以進行有償遷移，增加容積率的有效利用。如可以將這些特例容積率遷移到都市開發(fā)諸制度地區(qū)和都市再生特別地區(qū)。東京丸之內(nèi)車站的修復(fù)就采用了特例容積率遷移。

（三）方式多元，靈活更新模式

容積率獎勵及轉(zhuǎn)移。美國1961年首次提出容積率獎勵機制，允許開發(fā)商建設(shè)更高樓層、獲得更多建筑面積，來鼓勵其建設(shè)廣場、加寬人行道、設(shè)置底層零售業(yè)等公共設(shè)施。具體獎勵對象可以分為公共設(shè)施提供、歷史文物保護、自然生態(tài)資源保護等方面。以歷史文物保護為例，紐約市規(guī)劃委員會1968年修改了土地分區(qū)管制法規(guī)，規(guī)定業(yè)主對其地塊上的歷史建筑或紀念性建筑進行良好保護或維護的前提下，可以將未能充分利用的容積率轉(zhuǎn)移到自己持有的地塊或其他業(yè)主持有的臨近地塊上。1969年，紐約中央車站的業(yè)主首次利用這一政策將75000平方英尺建筑面積的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給鄰近地塊的開發(fā)商，并取得了相應(yīng)的經(jīng)濟利益，紐約中央車站最終得以完好地保存。

試點飛地模式。深圳市還創(chuàng)新了“飛地”模式創(chuàng)新解決擬申請改造項目合法用地比例不足的問題。2018年11月，深圳市規(guī)土委發(fā)布《深圳市城市更新外部移交公共設(shè)施用地實施管理規(guī)定》，允許拆除重建類城市更新主體將拆除范圍以外的公用設(shè)施用地理順經(jīng)濟關(guān)系后，計入拆除范圍內(nèi)合法土地面積無償移交國有。該政策擴大更新的空間統(tǒng)籌范圍，同時通過市場化手段促進了公共設(shè)施用地的供給。

（四）協(xié)同多方、加強資金保障

2017年廣州市政府正式印發(fā)《廣州市人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》，提出成立廣州城市更新基金，支持國有全資公司依法參與，對公益性城市更新項目實施改造，從而更好地發(fā)揮市場機制的作用，動員社會力量廣泛參與城市更新工作，規(guī)范和推進城市更新持續(xù)系統(tǒng)開展?；鹬攸c支持采取政府與社會資本合作模式（PPP）的老舊小區(qū)微改造、歷史文化街區(qū)保護、公益性項目、土地整備等城市更新項目。首期基金—“廣州軌道交通城市更新基金”規(guī)模為200億元，基金管理人越秀產(chǎn)業(yè)基金在廣州市國資委、廣州市城市更新局和廣州市國規(guī)委指導(dǎo)下進行資金運作。同時，基金還以夾層形式投資于地塊開發(fā)運營，為項目建設(shè)提供資金支持，通過項目開發(fā)、銷售、運營及資產(chǎn)證券化退出，實現(xiàn)基金投資收益。

三、對上海城市更新下一步發(fā)展的建議

（一）規(guī)劃：從“藍圖規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“協(xié)商規(guī)劃”

對比國內(nèi)外城市，上?，F(xiàn)行更新政策體系正在建立過程中，而現(xiàn)行的更新規(guī)劃大多是反映愿景的“藍圖規(guī)劃”。成功的保護和更新是多方協(xié)商和博弈的結(jié)果，建議建立政府、百姓、開發(fā)商、專家等多方協(xié)調(diào)機制，在多個利益相關(guān)方之間尋求最大公約數(shù)。建議統(tǒng)籌全市城市更新工作，編制城市更新指引，在此基礎(chǔ)上由各區(qū)結(jié)合本區(qū)實際編制城市更新計劃。

（二）政策：從“有限獎勵”轉(zhuǎn)向“多策并舉”

對于用地保障，未來對于“城中村”改造、舊區(qū)和舊住房改造、存量工業(yè)轉(zhuǎn)型及歷史風(fēng)貌保護等，可以采用更多元的供地方式如招掛復(fù)合、帶方案出讓、帶風(fēng)貌保護要求出讓、協(xié)議出讓等。對于城市更新項目涉及補繳土地出讓金的，可綜合土地原權(quán)益、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況等確定補繳出讓進，并試點建立“價稅聯(lián)動”機制，實施土地出讓金分期繳納。在城市更新的獎勵政策方面，可實施分類分級的獎勵安排，如提供公共開放空間優(yōu)于提供公共設(shè)施、提供產(chǎn)權(quán)優(yōu)于不提供產(chǎn)權(quán)、按規(guī)劃標準配置優(yōu)于超出規(guī)劃要求的配置，提供存在鄰避影響的公共設(shè)施獎勵倍數(shù)可適當提高。如試點容積率區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移，將保護地塊的容積率轉(zhuǎn)移至區(qū)自持有的地塊，或有償轉(zhuǎn)讓給區(qū)內(nèi)其他業(yè)主持有的臨近地塊上。此外，財稅金融政策也是城市更新能否成功的關(guān)鍵，如輔以稅捐減免、投資抵減、城市更新信托基金、指定用途公司債等。

（三）管理：從“一次更新”轉(zhuǎn)向“全生命周期管理”

加強對上海更新項目的全生命周期管理，將城市更新后項目的產(chǎn)業(yè)稅收績效、公共要素供給、歷史風(fēng)貌保護及日常維護、環(huán)保節(jié)能、環(huán)境修復(fù)等納入土地出讓合同管理，并對公共服務(wù)設(shè)施移交、物業(yè)轉(zhuǎn)讓等要求加強動態(tài)監(jiān)督。