一、臨港新片區(qū)審批審查改革主要舉措

2020年7月，上海市人民政府頒發(fā)了《關(guān)于進一步深化行政審批制度改革加快推進重大項目建設(shè)的若干措施》（滬府規(guī)〔2020〕16號），提出了項目準入立項、用地管理、規(guī)劃行政許可、開工手續(xù)辦理、竣工驗收、項目推進服務(wù)保障共計六類舉措，保證重大項目推進實施，確立了重大固定資產(chǎn)投資項目審批事項簡化、審批流程優(yōu)化的改革方向。目前，臨港新片區(qū)充分吸納市區(qū)兩級各類重大項目推進及審批審查改革實踐經(jīng)驗，并結(jié)合臨港新片區(qū)實際情況不斷探索，已初步形成部分審批審查事項改革舉措及政策。

（一）審改主要思路及方向

1.推行容缺審批，事項后補

對項目推進過程中的部分行政審批事項采取容缺審批手段，加快項目推進。例如，財力項目工程可行性研究審批容缺規(guī)劃土地意見書，建設(shè)工程用地規(guī)劃許可證審批容缺項目涉及專項規(guī)劃或控規(guī)調(diào)整批復(fù)，樁基工程施工許可證容缺項目環(huán)境影響評價批復(fù)等。通過容缺部分行政審批手續(xù)，項目法人單位告知承諾的手段，保證多個行政審批事項能夠同步并聯(lián)推進，從而達到加快項目推進進度的目的。

2.精簡審批事項，合并一批，取消一批

通過合并取消一批行政審批事項，加快項目推進速度，進一步強化簡政放權(quán)思想。例如，將土地招拍掛供地審批、協(xié)議供地審批、土地租賃審批及劃撥供地審批精簡納入供地實施事項；將劃撥決定書、建設(shè)用地批準書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證三證合一；進一步探索所有政府投資項目工可代初步設(shè)計一次審批等。

3.縮短審批時間，試點企業(yè)告知承諾制

目前，市區(qū)兩級政府針對區(qū)域各類行政審批事項，正積極研究縮短審批時效保障措施，并定期向社會公開并接受監(jiān)督。目前新片區(qū)管委會已基本實現(xiàn)部分行政審批事項當(dāng)天收件當(dāng)天辦結(jié)。同時，經(jīng)過兩輪數(shù)百項原市區(qū)兩級行政審批事權(quán)下放后，正同步積極探索審批時長縮減，以體現(xiàn)臨港加速度。同時，針對部分企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目，正積極根據(jù)“誰投資，誰負責(zé)，誰收益，誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，積極推進落實各事項承諾制試點。

（二）審改背景下對政府管控力的要求

審批審查改革的核心目的是為了更有效地推進全社會固定資產(chǎn)投資項目，尤其是重大投資項目的推進速度。同時，對區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化，積極落實簡政放權(quán)的指導(dǎo)思想。在“市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”的投融資體制管理大背景下，市場行為的自由度不斷提升，但是政府對全社會投資的管控，尤其是在財力投資項目板塊，也是不容忽視的重要環(huán)節(jié)。在審改的大背景下，政府的管控力和約束作用主要應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.提高項目前期管理及決策水平

項目管理的過程貫穿一個項目的全過程周期，應(yīng)從前期規(guī)劃、項目策劃、決策、設(shè)計、實施及后評價等各環(huán)節(jié)施以不同方式的管控手段。目前審批審查改革的措施主要集中于項目前期及準備階段，這就對項目前期決策及管理能力提出了更高的要求。項目前期決策階段應(yīng)充分調(diào)研，研判項目周邊各項限制條件，事先排摸項目推進過程中可能出現(xiàn)的阻礙和問題，以保證項目后期的順利推進。

2.正視容缺審批、并聯(lián)審批、告知承諾等手段作用，提高風(fēng)險防范意識

審批審查改革的目的是為了盡快推進重大項目的實施，容缺后補、并聯(lián)審批及告知承諾等手段是達成項目推進的手段及方法，而不是規(guī)避責(zé)任和風(fēng)險的手段。反言之，審改措施的運用，從某些環(huán)節(jié)上，增加了項目推進過程中各方承擔(dān)的風(fēng)險。故而在項目推進過程中，應(yīng)充分審視項目內(nèi)外部條件，選擇合理的手段方法，提高風(fēng)險防范意識，使整個審批流程形成閉環(huán)。

3.規(guī)范重大項目儲備及準入機制，促進資源配置優(yōu)化

目前各級政府推行的審批審查改革措施主要針對區(qū)域重大固定資產(chǎn)投資項目的支持與保障。因此，對于重大項目的準入門檻、儲備及計劃需要審慎把握，做到主次分明。從新片區(qū)2020年重大項目推進工作的經(jīng)驗來看，重大項目的確定背后帶來的是建設(shè)用地指標、政府財政資金、審批審查人員工作量等多種社會及人力資源分配問題。適當(dāng)提升重大項目準入門檻，建立長效的重大項目儲備體制，對合理利用社會資源，高效使用政府財力資金，規(guī)避官僚主義、形式主義都能帶來積極的正面影響。

4.加強事中事后監(jiān)管，保證政府對固定資產(chǎn)投資項目的有效把控

加強行政審批事權(quán)的工作指導(dǎo)，健全事中事后監(jiān)管的體制機制，能夠有效防止管理脫節(jié)及監(jiān)管真空，確保審批事權(quán)接得下，管得好。同時也能夠保障政府能夠在實施“容缺”后能夠及時督促企業(yè)“查漏補缺”，充分發(fā)揮政府在固定資產(chǎn)投資工作中的引導(dǎo)及杠桿作用，形成審批及監(jiān)管閉環(huán)，守住建設(shè)項目的法律、法規(guī)、質(zhì)量及安全底線。

二、臨港新片區(qū)審改案例分析

本文通過2020年度臨港新片區(qū)若干政府投資項目審改措施運用的案例，對目前審改措施的主要措施、效果意義及遇到的實際問題及瓶頸進行分析。

（一）案例一

1.項目概況

該項目位于臨港新片區(qū)先行啟動區(qū)，為2020年新片區(qū)重大水利基建項目，同時納入2020年上海市重大工程項目。項目總占地面積約70532平方米，總建筑面積約1730平方米。項目建設(shè)總投資約2.9億元。項目于2020年3月立項，2020年7月獲工程可行性研究批復(fù)，2020年8月獲初步設(shè)計及概算批復(fù)，并于2020年9月開工。目前工程主體結(jié)構(gòu)底板施工已基本完成，項目推進情況良好。

2.審改措施

由于工程涉及地塊單元控規(guī)無相關(guān)水利設(shè)施用地預(yù)留，工程建設(shè)缺少上位規(guī)劃依據(jù)，故于2020年3月啟動專項規(guī)劃編制程序，專項規(guī)劃于2020年5月編制完成并向社會公示，期間同步開展工程可行性研究評估、土地勘測定界及工程項目規(guī)劃土地意見書辦理流程。為保證工程2020年10月開工目標，經(jīng)新片區(qū)管委會規(guī)劃部門、水務(wù)部門及投資管理部門共同協(xié)商后，最終根據(jù)土地權(quán)屬調(diào)查報告成果及處于公示過程中的專項規(guī)劃成果，由項目法人單位出具容缺后補承諾，容缺項目規(guī)劃土地意見書批復(fù)工程可行性研究，后工程于2020年7月完成專項規(guī)劃公示及批復(fù)并取得規(guī)劃土地意見書，2020年8月底或初步設(shè)計及概算批復(fù)。

3.案例經(jīng)驗

該項目作為臨港新片區(qū)重大水利設(shè)施項目，工程的建設(shè)能夠有效提升區(qū)域防汛除澇保障功能，配合周邊地塊開發(fā)建設(shè)，對區(qū)域的發(fā)展起到了舉足輕重的作用，項目實施的必要性及緊迫性不言而喻。在項目推進的過程中，施行容缺后補，審批事項并聯(lián)推進能夠有效保障項目推進效率。專項規(guī)劃的公示審批、土地權(quán)屬調(diào)查及測繪工作、項目前期決策程序的推進得到了管委會各部門及市規(guī)劃資源局的大力支持。特別是，通過提前排摸研究，項目涉及土地大多為國有建設(shè)用地，土地權(quán)屬清晰，且工程可行性研究審批時間點已處于專項規(guī)劃公示后期階段，工程總體方案布局基本穩(wěn)定，各類風(fēng)險基本可控，故采用容缺規(guī)劃土地意見書審批手段，有效節(jié)省了項目推進過程中的審批流程時間，保證項目推進節(jié)點如期完成。

（二）案例二

1.項目概況

該項目位于臨港新片區(qū)先行啟動區(qū)，為2020年新片區(qū)重大水務(wù)工程項目，項目建成后將承擔(dān)區(qū)域排水管網(wǎng)主干通道功能，并途徑新片區(qū)多個核心功能區(qū)，與區(qū)域主干路網(wǎng)平行敷設(shè)。同時納入2020年上海市重大工程項目。項目總長約1.36千米，項目建設(shè)總投資約3.37億元（不含前期工程費）。項目于2020年4月立項，并于2020年9月采用工程可行性研究代初步設(shè)計及概算聯(lián)合報送方式進行審批申請，并于2020年10月獲批，后于2020年12月下旬核發(fā)施工許可證。

2.審改措施

工程前期對項目建設(shè)規(guī)模及主要建設(shè)方案進行了多次論證，在確認上述邊界條件后，考慮到工程建設(shè)不涉及土地手續(xù)，且工程沿線不涉及征地拆遷工作，故采用工程可行性研究代初步設(shè)計及概算一次審批的方式，減少審批手續(xù)。同時，由于工程實施過程中，涉及沿線多處現(xiàn)狀市政管線及綠化搬遷工作，考慮到項目推進時間節(jié)點壓力較大，故工可批復(fù)投資概算中，不含前期搬遷工程內(nèi)容，考慮項目主體工程概算獲批后，并聯(lián)開展前期工程報批、施工招投標及后續(xù)施工許可證辦理等工作。

3.案例經(jīng)驗

由于該工程管線主要敷設(shè)于現(xiàn)狀城市主干路兩側(cè)，且主干道路目前處于快速化改造施工階段，市政管線新建過程中周邊環(huán)境復(fù)雜，涉及管線遷改以及周邊建構(gòu)筑物保護工作繁雜。故在主體工程方案及概算獲批后，由于項目周邊情況排摸的進一步細化，工程設(shè)計方案及管線、綠化遷改方案不斷調(diào)整優(yōu)化，從而前期工程方案及投資批復(fù)工作遲遲無法推進。故項目目前僅完成形象開工，現(xiàn)場實施情況不佳。項目前期管線及綠化遷改工作的進度很大程度制約了主體工程的實施進度，后續(xù)項目推進過程中，又有潛在的多項設(shè)計變更、概算調(diào)整及工程方案調(diào)整的可能性及風(fēng)險。

（三）關(guān)于可行性研究報告（初步設(shè)計深度）審批改革

2018年，上海市發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《上海市發(fā)展和改革委員會關(guān)于開展政府投資房屋建筑項目可行性研究報告（初步設(shè)計深度）審批改革試點工作的通知》（滬發(fā)改投〔2018〕271號），明確針對政府投資房屋建筑項目實施可行性研究報告（初步設(shè)計深度）審批改革試點工作。2020年11月，臨港新片區(qū)管委會發(fā)布了《關(guān)于全面推行臨港新片區(qū)建設(shè)項目可行性研究報告（初步設(shè)計深度）審批改革試點工作的通知》，可行性研究報告（初步設(shè)計深度）審批改革適用范圍擴展至新片區(qū)管委會管理范圍內(nèi)的所有固定資產(chǎn)投資項目，旨在實現(xiàn)審批流程精簡，提高項目推進效率。而在實際工作中，已逐漸發(fā)現(xiàn)該舉措帶來以下阻礙及問題。

1.土地手續(xù)辦理時間長，審批流程“少而不快”

目前，根據(jù)臨港新片區(qū)2035國土空間規(guī)劃，大量規(guī)劃建設(shè)用地現(xiàn)狀仍為集體土地、耕地、農(nóng)用地、未利用地，甚至涉及永久基本農(nóng)田及部隊用地。其次，由于臨港新片區(qū)大多現(xiàn)狀為待開發(fā)區(qū)域，部分項目涉及現(xiàn)狀房屋及附屬物征收拆遷。同時，由于部分歷史原因，區(qū)域內(nèi)有多片企業(yè)歷史成片收儲土地，土地權(quán)屬復(fù)雜。依照常規(guī)政府投資項目審批流程，工程可行性研究批復(fù)后，項目法人單位可根據(jù)立項批復(fù)文件，會同政府有關(guān)部門開展土地、房屋及附屬物征收，土地農(nóng)轉(zhuǎn)用以及永久基本農(nóng)田劃出手續(xù)，而上述事項辦理時間長，社會風(fēng)險影響大，辦理過程中存在諸多不確定性。若項目審批采用可行性研究及初步設(shè)計概算合并審批的方式，評估論證周期也相應(yīng)延長，上述土地手續(xù)的辦理又必須以可行性研究批復(fù)作為前置條件，故而會造成審批事項精簡的同時，延長項目推進時間周期，從而導(dǎo)致審批流程“少而不快”。

2.行業(yè)主管部門及規(guī)劃資源部門線下工作環(huán)節(jié)增多

按照目前市區(qū)兩級財力項目審批及管理模式，工程可行性研究審批主體一般為投資主管部門，初步設(shè)計及概算審批一般為行業(yè)主管部門牽頭，投資主管部門協(xié)辦。而規(guī)劃土地部門在項目各審批階段適時介入，對項目涉及的規(guī)劃、土地及其他資源等事務(wù)進行總體把控。而目前，工程可行性研究（初步設(shè)計）審批原則由投資主管部門牽頭，兩項審批流程合并后，由于行業(yè)主管部門及規(guī)劃資源的管理定位未改變。另外，部分事項（如規(guī)劃設(shè)計方案征詢及批復(fù)、技術(shù)方案審批征詢等）在“一網(wǎng)通辦”的線上流程一般以工程可行性研究批復(fù)作為前置條件，故合并審批措施增加了其他有關(guān)部門線下工作環(huán)節(jié)，導(dǎo)致部分審批工作環(huán)節(jié)的復(fù)雜化，不利于項目的高效管理。

3.對設(shè)計施工一體化及EPC模式推行的限制

設(shè)計施工一體化及EPC模式有利于整個項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作，可以有效解決設(shè)計與施工的銜接問題、減少采購與施工的中間環(huán)節(jié)、合同總價和工期固定；業(yè)主的投資和工程建設(shè)期相對明確，利于項目費用和進度控制等。按照常規(guī)建設(shè)項目推進流程，項目法人單位在聘請專業(yè)工程咨詢機構(gòu)編制工程可行性研究報告并獲批后，可啟動一體化招標流程。而對施行工程可行性研究（初步設(shè)計）審批的建設(shè)項目，項目法人單位必須在項目建議書獲批后，進行勘察、設(shè)計招標，待初步設(shè)計深度的可行性研究獲批后，再進行施工招標。此類審批改革舉措切斷了建設(shè)項目采用一體化招標方式的路徑，對部分適用于一體化招標的建設(shè)項目的有效推進帶來了不利的影響。

4.對政府管控財力項目及財力建設(shè)資金帶來更大的挑戰(zhàn)

目前，新片區(qū)政府財力項目立項審批依據(jù)主要為年度政府投資計劃、各類上位規(guī)劃依據(jù)及行業(yè)主管部門初審。專業(yè)第三方咨詢機構(gòu)一般從工程可行性研究階段開始介入。推行合并審批，政府管控環(huán)節(jié)減少，從而對政府財力項目計劃制定、財力資金管理、建設(shè)項目投資控制等工作提出了更高的要求，政府部門必須在復(fù)雜的外部環(huán)境及項目各項邊界限制條件中做出快速、準確的決策，從而盡量減少項目推進過程中出現(xiàn)的各類變化及風(fēng)險。

三、對下階段審批改革的若干建議

在市委市政府的大力支持及積極推動下，臨港新片區(qū)的發(fā)展在未來數(shù)年甚至是數(shù)十年間都將處于快步走的階段，審批審查工作的推進及改革需要在不斷的實踐中進行探索優(yōu)化。全社會固定資產(chǎn)投資仍將是新片區(qū)未來工作的重中之重。但截至目前，審批審查改革仍處于初步階段，在制度創(chuàng)新及優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，對審批審查工作的要求不斷提高。本文就推進新片區(qū)審批審查工作改革提出以下建議。

1.提前布局，規(guī)范前期決策程序

科學(xué)的項目決策及計劃是實現(xiàn)投資項目順利推進的重要保障措施。應(yīng)在目前已推行的項目實時庫、儲備庫、重大項目庫等體制的基礎(chǔ)上，再跨前一步，在項目策劃及規(guī)劃編制階段，聚焦重點項目，提前排摸廠（場）址周邊現(xiàn)狀情況，預(yù)判項目推進過程中可能遇到的障礙及風(fēng)險并提前謀劃應(yīng)對措施，確定合理可行的項目推進計劃及建設(shè)時序，從而保證各類資源的合理配置。

2.建立事中事后監(jiān)管機制，規(guī)避風(fēng)險

建議出臺針對容缺后補及告知承諾事項的事中事后監(jiān)管政策。做好政府在投資項目推進過程中的監(jiān)督及引導(dǎo)作用。做到“企業(yè)做承諾，政府強監(jiān)管”。同時建立相關(guān)事項的督辦機制，通過行政手段約束企業(yè)行為，并對相關(guān)誠信及失信行為提出具體的獎罰措施，以促進政府與企業(yè)行為間的良性循環(huán)。

3.建立審批事項典型案例數(shù)據(jù)庫

對各類審批審查典型案例的收集及分析是保證政府審批審查工作權(quán)威性、專業(yè)性的重要因素之一。建議對典型案例進行收集錄入，利用科學(xué)的數(shù)據(jù)信息管理技術(shù)，將建設(shè)項目規(guī)劃、決策、土地、規(guī)劃、環(huán)評等各審批事項及資料錄入庫中，在為信息查閱提供方便的同時，以實際案例指導(dǎo)審批審查改革工作，以提高政府監(jiān)管水平，同時通過大量實踐數(shù)據(jù)，探索政策實施效果的反饋機制，建立審批審查改革的動態(tài)調(diào)整機制。