一、地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

果洛藏族自治州（以下簡稱果洛州）地處青海省東南部，是長江、黃河、瀾滄江等江河發(fā)源地，是我國生態(tài)安全的重要屏障、能源礦產(chǎn)資源的接續(xù)地和民族宗教工作的重點(diǎn)地區(qū)。果洛州下轄瑪沁、甘德、達(dá)日、瑪多、班瑪、久治6個縣，人口民族構(gòu)成以藏族為主，占總?cè)丝跀?shù)的91.8%。截至2020年4月，果洛州全州實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。

二、地區(qū)返貧風(fēng)險產(chǎn)生的原因分析

（一）環(huán)境與發(fā)展矛盾突出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度較大

果洛州作為三江源頭的重要組成部分，環(huán)境保護(hù)要求較高，一定程度上制約了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，生態(tài)保護(hù)的要求使得果洛州無法進(jìn)行大規(guī)模旅游和礦產(chǎn)開發(fā)，另一方面，由于高海拔、高寒等自然條件限制，果洛州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以畜牧業(yè)為主，基礎(chǔ)薄弱，對生態(tài)資源依賴度高。因此，該州對疫情、災(zāi)情的抗風(fēng)險能力較低，容易導(dǎo)致農(nóng)牧民因?yàn)?zāi)返貧。

（二）產(chǎn)業(yè)幫扶穩(wěn)定性和持續(xù)性不足

產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次偏低，產(chǎn)業(yè)鏈較短。得力于產(chǎn)業(yè)扶貧政策的支持，扶貧產(chǎn)業(yè)“遍地開花”。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勁頭十足，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的形勢依然嚴(yán)峻，主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)層次偏低、產(chǎn)業(yè)鏈條較短，收入主要源于種植、養(yǎng)殖等生產(chǎn)環(huán)節(jié)，缺乏深加工環(huán)境、配套設(shè)施及相關(guān)人才；市場參與度不高，可持續(xù)性差。果洛州農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社與建檔立卡貧困戶建立了利益聯(lián)結(jié)，建檔立卡貧困戶可以將農(nóng)產(chǎn)品出售給合作社，再由合作社統(tǒng)一進(jìn)行銷售，銷售對象大多為機(jī)關(guān)事業(yè)企業(yè)單位，如學(xué)校、機(jī)關(guān)食堂等。因此受國家消費(fèi)幫扶等政策影響較大。

（三）人力資源支撐不足，經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展受到制約

果洛當(dāng)?shù)乜傮w教育水平依然滯后，勞動者素質(zhì)不高，人才匱乏，同時受高海拔等特殊自然環(huán)境影響，面臨“引不進(jìn)、留不住”人才的困境。企業(yè)及農(nóng)牧區(qū)都面臨專業(yè)技術(shù)人才數(shù)量不足、質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理、人才流出大于流入等問題，一定程度上制約了當(dāng)?shù)刈晕?ldquo;造血”機(jī)制的形成和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的提升。同時，在脫貧攻堅實(shí)踐中貧困群眾“精神貧困、動力不足”一直是一個很大的難題，部分困難群眾思想觀念未發(fā)生根本改變，“等靠要”的思想依然存在，“要我脫貧”向“我要脫貧”的轉(zhuǎn)換尚需時日。因此，該州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展自身動力較為缺乏，受外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響可能性較大。

（四）資金來源單一，后續(xù)支撐不足

果洛州2020年地方公共財政預(yù)算收入僅為1.89億元，地方公共財政預(yù)算支出為93.81億元，缺口巨大，故該州社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金來源基本依靠國家、央企、上海對口幫扶的資金援助。由于果洛州整體生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、民生基礎(chǔ)較為薄弱，雖然經(jīng)過近十年持續(xù)不斷的資金援助和建設(shè)取得了明顯改善，但整體龐大需求量還是使得援助資金表現(xiàn)出總量不足、后續(xù)發(fā)展支撐不足等問題。同時有的生成建設(shè)項(xiàng)目生產(chǎn)周期較長，前期投入較大，投資回報較慢，大多數(shù)農(nóng)牧民收到的回報難以進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)，提高生產(chǎn)力。因此果洛州在短期內(nèi)依然需要依靠外界援助來鞏固脫貧成果。

（五）教育醫(yī)療、公共設(shè)施服務(wù)能力薄弱

果洛州教育醫(yī)療能力較為薄弱，全州醫(yī)療衛(wèi)生資源總量不足、配置不均衡、基層服務(wù)能力弱，以及醫(yī)護(hù)人才隊(duì)伍不穩(wěn)定、專業(yè)素質(zhì)不高等問題比較突出；農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，供水、供電等公共服務(wù)體系尚不健全，公共安全基礎(chǔ)治理、維穩(wěn)和防災(zāi)減災(zāi)等能力欠佳，容易因病返貧，預(yù)防返貧任務(wù)艱巨。

三、脫貧后防止返貧的建議和可持續(xù)發(fā)展路徑

（一）突出當(dāng)?shù)靥厣七M(jìn)生態(tài)畜牧業(yè)及農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)?；a(chǎn)

在確立牦牛、藏羊?yàn)橹鲗?dǎo)的生態(tài)畜牧業(yè)，與各縣自有特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，形成產(chǎn)業(yè)鏈，互相輔助打響果洛品牌。重點(diǎn)扶植州內(nèi)龍頭企業(yè)，加強(qiáng)對畜牧產(chǎn)品質(zhì)量和安全檢測，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，建設(shè)生態(tài)畜牧業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖示范及精加工基地，加快標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化營銷；提升涉農(nóng)服務(wù)水平和服務(wù)能力，建立快捷便利的服務(wù)體系，方便、直接、高效地向困難農(nóng)牧民提供設(shè)備、農(nóng)業(yè)技術(shù)、貸款信息、市場信息等專業(yè)信息服務(wù)，對農(nóng)民有針對性且適時高效地更新生產(chǎn)思路、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)市場競爭力，獲取更高利潤起著至關(guān)重要的作用；由政府牽頭開展幫助困難農(nóng)牧民的畜牧業(yè)保險工作，不僅可以建立畜牧業(yè)風(fēng)險防范機(jī)制,增強(qiáng)政府防災(zāi)救災(zāi)能力,還可以使受災(zāi)養(yǎng)殖戶及時得到賠償,解除畜禽養(yǎng)殖戶的后顧之憂，減少因?yàn)?zāi)反貧的情況產(chǎn)生；建立幫扶項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營、管理和分配制度，推動特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。脫貧攻堅期間投資建設(shè)了大量的歸集體所有且形成固定資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及扶貧車間、扶貧基地等扶貧項(xiàng)目。需要建立健全扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的扶貧項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

（二）進(jìn)一步明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展中農(nóng)牧民主體地位

困難群眾是幫扶工作的受益者、更是主力軍。在實(shí)際生活和工作中應(yīng)充分發(fā)動群眾參與脫貧規(guī)劃編制、項(xiàng)目建設(shè)管理、產(chǎn)業(yè)扶持發(fā)展，全面發(fā)揮貧困人口的自主性，積極參加當(dāng)?shù)氐拇侔l(fā)展行動。堅持“扶智”與“扶志”相結(jié)合，通過扎實(shí)有效的群眾工作，發(fā)揮發(fā)揮其主觀能動性，加速“貧窮落后不光榮、自食其力才硬氣”的共識形成，樹立牢固的群眾觀念，尊重群眾意愿，緊密依靠群眾、教育引導(dǎo)群眾，鞏固脫貧基礎(chǔ)，發(fā)展才可持續(xù)。“扶智”與“扶志”相結(jié)合，突出農(nóng)民主體地位，是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，實(shí)施鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一招,要持續(xù)加大政策宣傳，并結(jié)合職業(yè)技能培訓(xùn)、畜牧業(yè)科技的推廣運(yùn)用、網(wǎng)絡(luò)信息化、市場規(guī)律等，培養(yǎng)一批思維、知識與能力并重的新型農(nóng)民。

（三）進(jìn)一步嘗試金融手段，建立良好的經(jīng)濟(jì)自我循環(huán)體系

積極探索適合民族地區(qū)的小額信貸發(fā)展模式，在政府積極主動的引導(dǎo)下，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)向困難地區(qū)縱深方向延伸，不斷創(chuàng)新信貸品種，為農(nóng)牧民提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。同時作為農(nóng)村小額信貸的主體，困難農(nóng)牧民要充分發(fā)揮主動性，增強(qiáng)鞏固脫貧的內(nèi)生動力，結(jié)合政府出臺的優(yōu)惠政策，積極嘗試各種金融手段，根據(jù)自身發(fā)展要求與信貸需求來選擇與生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的信貸產(chǎn)品。政府需加大金融幫扶政策和產(chǎn)品宣傳力度，不定期組織開展多種多樣的金融扶貧宣傳，讓廣大農(nóng)牧民參與進(jìn)來，對金融扶貧政策和扶貧產(chǎn)品有一定了解和認(rèn)識；進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)研活動，了解困難戶的金融需求，要積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社和郵政儲蓄銀行的優(yōu)勢，營造更寬松的金融環(huán)境。同時，政府要加強(qiáng)對金融信貸的監(jiān)管力度，要保證所貸資金充分利用，?？顚Ｓ?，增強(qiáng)農(nóng)牧民信用意識，及時還款還貸，真正使國家?guī)头稣呗涞綄?shí)處，惠及困難群體，促使果洛州經(jīng)濟(jì)能夠進(jìn)行自我循環(huán)。

（四）結(jié)合鄉(xiāng)村振興行動，建立和完善脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)制度

脫貧攻堅事情建設(shè)的交通、水利、能源、通信、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施，是鞏固拓展脫貧成果和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)，需要盡快建立和完善脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)制度，明晰各個基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)和管護(hù)責(zé)任，確定合適的管護(hù)形式和制度，明確管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源。

（五）進(jìn)一步完善基本公共服務(wù)供給和社會救助體系

養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障和困難農(nóng)牧民救助供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等社會救助，是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要制度保障。要繼續(xù)完善和加強(qiáng)社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險在鞏固拓展脫貧攻堅成果中的基礎(chǔ)性作用，根據(jù)社會發(fā)展水平和財政能力逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化支付程序、增加使用和支付的便利性；同時要鞏固拓展義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障成果，使城鄉(xiāng)和區(qū)域均等化程度不斷提升，建立和完善相應(yīng)的責(zé)任體制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、資源相對均衡配置機(jī)制以及監(jiān)測評估機(jī)制；建立和完善保障脫貧地區(qū)、脫貧人口、低收入人口和其他脆弱人口基本公共服務(wù)供給的長效機(jī)制，特別是在基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、資源配置和能力建設(shè)等方面。

四、相關(guān)保障措施

（一）建立和完善低收入人口就業(yè)支持和保障制度

在總結(jié)已有就業(yè)幫扶政策的基礎(chǔ)上，探索、建立和完善脫貧和困難人口就業(yè)支持和保障制度。繼續(xù)為脫貧和困難人口提供就業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)就業(yè)信息分享；由政府出面設(shè)立公益崗位；繼續(xù)在創(chuàng)造就近就業(yè)機(jī)會、分配等方面向脫貧和低收入人口傾斜，同時建立包括農(nóng)村勞動力在內(nèi)的失業(yè)保險和就業(yè)救助制度，加強(qiáng)就業(yè)保障，減少因失業(yè)導(dǎo)致的反貧現(xiàn)象產(chǎn)生。

（二）完善東西協(xié)作扶貧、對口支援幫扶等社會幫扶制度

東西部扶貧協(xié)作和對口支援、社會力量參與幫扶，是具有中國特色且行之有效的社會扶貧制度，在我國脫貧攻堅任務(wù)中發(fā)揮了重要的積極作用。要在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)協(xié)作互助、共贏、奉獻(xiàn)相結(jié)合的原則，建立和完善東西部扶貧協(xié)作和對口支援的長效機(jī)制。通過完善準(zhǔn)入、稅收減免、信息共享、購買服務(wù)等政策引導(dǎo)，進(jìn)一步完善個人和社會組織等社會力量共同參與扶貧的長效機(jī)制。

（三）建立防止返貧和新生貧困監(jiān)測幫扶機(jī)制

減少和防止已脫貧人口返貧和滋生新的貧困人口是鞏固脫貧攻堅成果的內(nèi)在要求。進(jìn)一步明確和動態(tài)調(diào)整返貧和新生貧困監(jiān)測和幫扶的對象和標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化監(jiān)測和幫扶對象確定程序，細(xì)化和規(guī)范監(jiān)測數(shù)據(jù)來源和質(zhì)量控制，完善幫扶措施并提高多種幫扶措施的協(xié)調(diào)性。

（四）完善易地扶貧搬遷脫貧人口的基層治理和社會融入幫助機(jī)制

在做好易地扶貧搬遷脫貧人口的就業(yè)、創(chuàng)收和基本公共服務(wù)保障等后續(xù)幫扶工作的同時，建立易地扶貧搬遷脫貧人口的基層治理和社會融入幫助機(jī)制。加強(qiáng)和改善易地扶貧搬遷集中安置社區(qū)的基層組織建設(shè)和制度機(jī)制建設(shè)，使搬遷脫貧戶的需求和訴求能夠得到合理有效的滿足。同時通過建立和完善搬遷人口社會融入幫助機(jī)制，讓搬遷人口盡快完成再社會化過程。