軌道交通的建設(shè)有效緩解了城市交通矛盾，提升了交通服務(wù)水平，實現(xiàn)了交通可持續(xù)發(fā)展，助力沿線地塊的開發(fā)建設(shè)。但軌道交通項目同時具有投資規(guī)模大、運營成本高、準公益性等屬性，難以依靠自身的運營收入來平衡建設(shè)投資和運營成本，財政資金壓力較大。

因此，在集約緊湊型城市發(fā)展的需求下，對軌道交通場站上蓋及周邊地塊綜合開發(fā)，不僅能夠提高土地利用率，使周邊土地資源得到優(yōu)化配置，也能夠獲取土地開發(fā)受益，減輕政府和運營部門負擔，促進軌道交通產(chǎn)業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。

一、本市常用開發(fā)模式分析

（一）與社會資本合作開發(fā)模式

此模式由政府出讓土地給軌道交通企業(yè)，軌道交通企業(yè)再與開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)。過去采用較多的操作方式是股權(quán)轉(zhuǎn)讓，一般由軌道交通企業(yè)取得土地使用權(quán)，并在公開市場上通過招標引入優(yōu)質(zhì)開發(fā)商，后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓與開發(fā)商成立項目公司，從而實現(xiàn)將部分股權(quán)收益提前變現(xiàn)，促進反哺機制形成。此模式可借助合作伙伴的資金和運作能力減輕自身負擔、彌補自身不足，也可共擔風險、共享收益，實現(xiàn)政府、軌道交通企業(yè)、開發(fā)商綜合效益最大化。但對軌道交通企業(yè)股權(quán)管理能力要求較高，且相關(guān)政策明確提出以協(xié)議方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)不允許股權(quán)合作，這在極大程度上限制了既有的合作模式；若采用招拍掛方式，又無法確保軌道交通企業(yè)獲得土地使用權(quán)。

（二）軌道交通企業(yè)自行開發(fā)模式

此模式由政府出讓土地給軌道交通企業(yè)，軌道交通企業(yè)自行開發(fā)物業(yè)，整個開發(fā)過程由軌道交通企業(yè)主導，包括土地取得、建設(shè)和運營，多采用協(xié)議出讓或劃撥方式獲得土地使用權(quán)，如軌道交通1號線蓮花路商業(yè)廣場、10號線江灣體育場站地下空間。該模式下，軌道交通企業(yè)作為綜合開發(fā)的唯一投資方，享有土地開發(fā)收益的控制權(quán)，可獲得二級市場土地增值收益，實現(xiàn)土地增值收益完全內(nèi)部化，保證后續(xù)的開發(fā)運營收益反哺軌道交通建設(shè)和運營，減輕后期資金壓力。但軌道交通企業(yè)通常缺乏開發(fā)體量較大項目的獨立開發(fā)和經(jīng)營經(jīng)驗，可能存在物業(yè)銷售和經(jīng)營效果的風險，且前期資金投入較大。

（三）開發(fā)商自行開發(fā)模式

此模式由政府出讓土地給開發(fā)商，開發(fā)商單獨進行二級開發(fā)，整個開發(fā)過程由開發(fā)商主導，包括土地取得、建設(shè)和運營。以相關(guān)區(qū)（縣）為主的車站周邊地塊綜合開發(fā)較多采用這種模式，政府財政收益主要是一次性的土地出讓金，無法獲得長期可持續(xù)的收益，建設(shè)和運營效益、風險全部由開發(fā)商承擔。在這種模式下，由于開發(fā)商一般對軌道交通場站相關(guān)構(gòu)造、技術(shù)等缺乏了解，在開發(fā)過程中可能會形成新的隱患，同時也會增加開發(fā)難度、延長開發(fā)周期、導致開發(fā)成本。（四）與區(qū)或區(qū)屬國企合作開發(fā)模式此模式下采用協(xié)議出讓、招拍掛或劃撥方式獲得土地使用權(quán)的均有，如軌道交通金橋停車場、5號線南延伸盾構(gòu)井上蓋、9號線九亭站上蓋、11號線嘉定新城站上蓋等項目。此模式可將二級市場獲得的開發(fā)收益實現(xiàn)內(nèi)部化，減輕市區(qū)財政壓力，但由于現(xiàn)有政策較少考慮區(qū)里利益，且軌道交通上蓋開發(fā)因大板建設(shè)會增加建設(shè)成本，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分區(qū)里目前參與開發(fā)的積極性并不高。

二、本市軌道交通場站開發(fā)案例

自2006年起，上海申通地鐵資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司（以下簡稱申通資產(chǎn)）積極參與場站及周邊地塊物業(yè)開發(fā)，陸續(xù)建成如吳中路萬象城、徐涇天空之城、蓮花路站商業(yè)廣場、漢中路站綜合交通樞紐等項目。截至2016年累計獲得15塊土地，合作開發(fā)面積近318萬平方米，持有建筑面積近87萬平方米。

（一）吳中路萬象城項目

萬象城項目位于軌道交通10號線吳中路停車場地塊，北臨吳中路、西臨外環(huán)線、南臨虹泉路、東臨虹莘路，占地面積20.24公頃，總建筑面積52.9萬平方米，由申通資產(chǎn)與華潤旗下BIG LEAP GROUP LIMITED合作開發(fā)（詳見圖1）。

2007年6月，原市規(guī)劃局下發(fā)《吳中路停車場控詳規(guī)劃審核意見》，明確該地塊用地性質(zhì)為“市政綜合用地”；2009年7月申通資產(chǎn)通過招拍掛方式獲取土地開發(fā)使用權(quán)；2009年12月成立上海通益置業(yè)有限公司；2010年6月通過產(chǎn)權(quán)交易所轉(zhuǎn)讓通益公司部分股權(quán)，與合作開發(fā)商共同開發(fā)項目，即采用半招商引資的方式進行相關(guān)物業(yè)開發(fā)。

（二）徐涇天空之城項目天空之城

項目位于青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)北區(qū)核心位置，距虹橋交通樞紐9千米，總用地面積26公頃，為軌道交通17號線徐盈路站和徐涇車輛段軌行區(qū)、運用庫、檢修庫、南側(cè)試車線及小部分被入庫線和試車線包圍的白地，由申通資產(chǎn)與上海萬科房地產(chǎn)有限公司合作開發(fā)（詳見圖2）。

2014年6月，地塊調(diào)整控詳規(guī)劃獲批；2015年1月，通過采用復合式招拍掛出讓方案、由申通資產(chǎn)競得徐涇鎮(zhèn)徐盈路西側(cè)地塊的土地開發(fā)權(quán)，并成立項目開發(fā)主體；2015年9月，經(jīng)上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所網(wǎng)絡(luò)競價（一次報價）方式報價程序，上海萬科房地產(chǎn)有限公司最終獲得部分股權(quán)，雙方簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。

（三）蓮花路站項目

蓮花路商業(yè)廣場位于閔行區(qū)南方商城商務(wù)區(qū)，軌道交通1號線蓮花路站站前北廣場，緊鄰滬閔路。項目占地17617平方米，規(guī)劃用地性質(zhì)為商業(yè)、交通樞紐綜合用地，總建筑面積49995平方米。由申通資產(chǎn)進行獨立開發(fā)，于2018年12月獲取土地，土地獲取方式為協(xié)議出讓（詳見圖3）。

（四）漢中路站項目

軌道交通1號線漢中路站上蓋綜合開發(fā)項目位于靜安區(qū)蘇河灣，北至恒通路、西至恒豐路、南至蘇州河、東臨地鐵恒通大廈及梅園路，規(guī)劃用地性質(zhì)以住宅、商業(yè)、辦公為主，由申通資產(chǎn)與凱德旗下CCH(CTM)InvestmentHoldingsPte.Ltd.合作開發(fā)，包含92#和95#兩個地塊，土地使用權(quán)獲得時間分別為2010年3月、2011年11月，獲取方式均為招拍掛（詳見圖4）。

三、存在問題分析

本市在綜合開發(fā)實踐探索中逐步積累了日益成熟的經(jīng)驗，相關(guān)部門也先后頒布配套政策，明確軌道交通場站綜合開發(fā)的主體、土地獲取途徑、規(guī)劃編制、開發(fā)原則、開發(fā)方式等，但實際操作中仍存在問題。

（一）土地出讓方式限制了開發(fā)模式

若以協(xié)議方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)應以自主開發(fā)為主，這對軌道交通企業(yè)開發(fā)能力提出了較高要求，一定程度上限制了其與開發(fā)商合作的模式，不利于綜合開發(fā)項目的專業(yè)化打造，進而可能會影響土地開發(fā)效益。若以招拍掛方式出讓土地，則不能確保軌道交通企業(yè)獲得場站周邊土地的使用權(quán)，因而無法使軌道交通企業(yè)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

（二）自主開發(fā)難度大，開發(fā)資金欠缺

軌道交通企業(yè)尚缺乏完全自主開發(fā)，尤其是大體量綜合開發(fā)的能力，以及與大型地產(chǎn)商競爭的實力，且開發(fā)前期需要投入資金較多，進一步加劇了軌道交通企業(yè)的融資負擔，開發(fā)收益也具有不確定性和滯后性，在一定程度上制約了其參與綜合開發(fā)的動力，不利于融資活動的市場化運行。

（三）開發(fā)積極性不高

因存在前期規(guī)劃要求與項目經(jīng)濟性之間不可調(diào)和的矛盾、開發(fā)主體與上蓋大板建設(shè)主體關(guān)系不明確等問題，導致工程建設(shè)審批流程復雜、工程周期延長、預留結(jié)構(gòu)成本大為增加，造成開發(fā)收益無法覆蓋動遷和建板成本，且建設(shè)用地指標需由區(qū)里自我平衡，影響了區(qū)政府和相關(guān)區(qū)屬企業(yè)參與動遷、調(diào)整控詳規(guī)劃等的積極性，區(qū)里更愿意通過直接出讓周邊土地獲取一級開發(fā)收益及二級開發(fā)市場的稅收收益。

（四）規(guī)劃設(shè)計主體銜接不夠

部分區(qū)域軌道交通場站設(shè)計和建設(shè)時，周邊地塊控詳規(guī)劃及控詳規(guī)劃修編、規(guī)劃用地指標、開發(fā)強度等尚不明確，往往造成軌道交通場站建設(shè)與周邊地塊綜合開發(fā)的時序不協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出軌道交通建設(shè)先行、綜合開發(fā)滯后、整體協(xié)調(diào)性較差、未能形成有機整體的局面。

四、相關(guān)對策建議

根據(jù)新一輪城市總體規(guī)劃和軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，本市還需布設(shè)約30處車輛基地、總用地規(guī)模約1萬畝，以及近400座車站。為節(jié)約集約利用場站及周邊土地，實現(xiàn)外部效益內(nèi)部化，軌道交通可持續(xù)、良性發(fā)展，提出相關(guān)對策建議。

（一）創(chuàng)新土地使用權(quán)出讓方式

軌道交通建設(shè)運營單位如何跨越“招拍掛”門檻，通過合法途徑取得土地使用權(quán)，通過與知名企業(yè)合作開發(fā)物業(yè)來獲取經(jīng)濟回報，進而減輕地鐵投資與建設(shè)項目的巨大資金壓力，成為當前需要認真面對和解決的重點問題。

因此，需對軌道交通沿線土地的出讓方式、分層出讓等關(guān)鍵性瓶頸環(huán)節(jié)進行配套改革和必要的政策支持，以進一步破除“地鐵+物業(yè)”聯(lián)合開發(fā)模式的相關(guān)制度障礙。建議創(chuàng)新土地使用權(quán)出讓機制，豐富出讓形式，在保障軌道交通企業(yè)獲得土地使用權(quán)的同時，給予最大自主權(quán)，取消限制其與地產(chǎn)開發(fā)商合作的相關(guān)規(guī)定，適度引入社會開發(fā)商共同開發(fā)，以更好地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)共享收益，共擔風險。

（二）建立規(guī)劃統(tǒng)籌銜接的推進機制

建立由國土空間規(guī)劃主管部門與軌道交通企業(yè)為一體的規(guī)劃編制推進主體，允許軌道交通企業(yè)參與土地綜合利用的全過程，在編制軌道交通選線專項規(guī)劃的同時，編制或調(diào)整周邊地區(qū)控制性詳細規(guī)劃，細化各場站商業(yè)開發(fā)的功能定位、合理確定開發(fā)總量和規(guī)模，盡可能實現(xiàn)軌道交通與周邊土地開發(fā)的同步審批、同步建設(shè)、同步運營?？煽紤]將開發(fā)強度適當向場站及周邊地塊集中，提高規(guī)劃容積率，增加可出售業(yè)態(tài)比例，實現(xiàn)軌道交通站場與地區(qū)開發(fā)功能之間緊密銜接，力爭實現(xiàn)開發(fā)收益最大化。

（三）理順各方關(guān)系

進一步理順市、區(qū)兩級政府之間，軌道交通企業(yè)及開發(fā)商的職責和利益分配等問題，探索最大強度兼顧合作各方利益的創(chuàng)新型合作方式；研究綜合開發(fā)項目的規(guī)劃及用地指標由市里統(tǒng)籌的相關(guān)政策，以減少地區(qū)政府與上蓋開發(fā)主體的利益協(xié)調(diào)難度，真正體現(xiàn)政府對上蓋開發(fā)政策供給和利益協(xié)同。

（四）加強相關(guān)配套研究

抓緊開展軌道交通與沿線物業(yè)開發(fā)項目的工程匹配特征研究，制定相關(guān)的技術(shù)標準和規(guī)范，明確軌道交通與綜合開發(fā)的分界線，并預留專業(yè)接口；同時，應重點明確軌道交通建設(shè)及物業(yè)開發(fā)項目的審批程序及機制，包括開發(fā)預留結(jié)構(gòu)的投資主體和資金來源等。