上海是我國內地最早進入人口老齡化且老齡化程度最深的城市。在人口平均壽命延長、老年人口比例上升、高齡程度加深，同時家庭結構日趨小型化、少子化和空巢化，家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下，老人及家庭對機構養(yǎng)老需求提升，養(yǎng)老機構在養(yǎng)老服務供給中的重要性日益顯現。截至2019年底，全市有724家養(yǎng)老機構，為高齡老齡、失能老人、認知癥老人提供15萬余張養(yǎng)老床位，承擔老有所養(yǎng)的政府職責和社會責任。在養(yǎng)老床位有一定基本保障的情況下，如何積極應對老齡化社會發(fā)展，進一步提升養(yǎng)老機構服務能級和服務水平，更好地滿足社會多元需求，是需要探討和研究的。

一、現狀情況

根據上海市老齡辦和市統(tǒng)計局發(fā)布的《2019年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息》，截至2019年12月31日，本市60歲及以上戶籍老年人口為518.12萬人，占總人口的35.2%，其中，80歲以上老人占比為15.8%。根據相關預測，到2030年，上海戶籍人口60歲及以上老年人口將占戶籍總人口的40%，到2040至2050年，這一比例將達44.5%^①。積極應對人口老齡化，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，讓老年人能安享晚年、幸福養(yǎng)老，是各級政府都在積極探索的課題。

通過“十二五”“十三五”發(fā)展建設，上海已建立起以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的“9073”^②養(yǎng)老服務格局，并積極推進涵蓋養(yǎng)老服務供給、服務保障、政策支撐、需求評估、行業(yè)監(jiān)管“五位一體”的社會養(yǎng)老服務體系建設。機構養(yǎng)老服務是養(yǎng)老服務供給的重要組成部分，養(yǎng)老機構的建設得到了各級政府的重視，加大投入，效果顯著。目前本市養(yǎng)老機構建設呈現以下特點。

（一）養(yǎng)老床位數量達標增長

本市推行市中心城區(qū)按老年人口2.5%、郊區(qū)按3.5%比例建設養(yǎng)老床位的建設要求，各區(qū)編制完成養(yǎng)老設施布局專項規(guī)劃，積極推進養(yǎng)老設施建設。截至2019年底，全市共有機構養(yǎng)老設施724家^③，核定床位數約15.2萬張，較2015年底新增養(yǎng)老床位約4.4萬張，凈增養(yǎng)老床位約2.6萬張。全市養(yǎng)老床位數占60周歲及以上戶籍老人數比接近3%，規(guī)劃目標基本實現?？臻g布局上，非中心城區(qū)的床位總量仍占較大比例，約占63%（含浦東新區(qū)各鎮(zhèn)）。

（二）?；敬参涣抠|齊升

至2019年5月，本市已認定?；攫B(yǎng)老機構^④370家，?；敬参?7428張，較上年增加約5763張，?；敬参徽急臼锌偞参粩档?4%，為本市養(yǎng)老基本公共服務對象優(yōu)先提供服務。從提供保基本服務機構能力看，二級、三級養(yǎng)老機構為112家（30314床），占?；究倲档?0.2%（44.7%）。隨著?；敬参坏慕ㄔO，本市機構養(yǎng)老?；咎卣髅黠@,入住老人以高齡和失能老人為主。據統(tǒng)計，本市養(yǎng)老機構入住老人中，80歲及以上老人占比逐年上升，截至2019年底，其占比約為76%，需要一級及專護護理級別的老人占比超50%；另一方面，機構收費得到有效控制，近70%的養(yǎng)老機構月收費低于5000元。

（三）養(yǎng)老機構建設標準得到提高

截至2019年底，本市養(yǎng)老床位床均建筑面積約為30平方米（其中床均建筑面積低于25平方米的養(yǎng)老床位占比降低至30%），相較“十二五”進一步改善（2014年末，全市養(yǎng)老床位床均建筑面積27平方米，其中床均建筑面積低于25平方米的養(yǎng)老床位占比約37%）。從“十三五”增量看，床均建筑面積進一步提高至32平方米，內設醫(yī)療服務用房更為普及，老人康養(yǎng)條件進一步提高。同時，2018～2019年120家郊區(qū)農村薄弱養(yǎng)老機構列入市政府實事項目，重點圍繞建筑、設施的適老性和安全性改造，消除安全隱患，提升服務能力。

（四）機構運營呈現多元化趨勢

從建設投入看，各級政府占主導地位。總床位數中，公建養(yǎng)老機構、養(yǎng)老床位分別占總量的51.2%、56.1%，而近年新增床位仍以政府投入建設為主。而在運營階段，社會力量參與較多，公建民營^⑤和民建民營養(yǎng)老床位占比已達約68.5%，相比“十二五”末提升約7個百分點。同時，部分國有企業(yè)，特別是區(qū)屬國企，開始布局養(yǎng)老產業(yè)，形成連鎖經營模式。

二、存在問題

（一）床位利用效率有待進一步提高

上海目前采用的養(yǎng)老床位建設推進模式（市區(qū)2.5%、郊區(qū)3.5%），能較好地克服中心城區(qū)建設用地緊張、土地成本高、動遷難度高等難點，加快了本市養(yǎng)老床位的建設進程，使總量上能更快地達到目標，但區(qū)域之間供應量是不平衡的，與老年實際需求也是不匹配的。與郊區(qū)相比，中心城區(qū)老人總體上入住養(yǎng)老機構意愿更強烈、價格敏感性更低，由此機構養(yǎng)老服務潛在需求規(guī)模更高。從統(tǒng)計數看，中心城區(qū)養(yǎng)老機構平均入駐率達75%以上，最高區(qū)可達90%；而郊區(qū)處于50%～70%，遠郊相對低些。在缺乏全市統(tǒng)籌機制的情況下，中心城區(qū)一床難求和遠郊地區(qū)結構性空置矛盾在一定時期內將持續(xù)存在。

（二）醫(yī)養(yǎng)結合深度有待進一步推進

隨著生活水平和醫(yī)療水平的提升，本市人口期望壽命逐年提升，至2019年末，本市戶籍人口預期壽命為83.66歲，位列全國第一。隨之而來，入住養(yǎng)老院的老人年齡越來越長，基礎疾病越來越多，對于醫(yī)療服務的依賴越來越高。雖然本市也出臺政策鼓勵養(yǎng)老機構內設診所、衛(wèi)生所(室)、醫(yī)務室、護理站等醫(yī)療服務設施，為服務對象提供健康管理、疾病預防、老年保健，常見病、多發(fā)病的一般診療服務。但基于場地條件、醫(yī)療設備配置和醫(yī)務人員聘用和留用難度大等問題，大多數養(yǎng)老機構并未能實質形成醫(yī)療功能，醫(yī)療護理床位和護理能力不足，老年人一旦生病，仍需頻繁往返于醫(yī)院和機構，醫(yī)養(yǎng)結合難題還有待更深層次破解。

（三）多層次需求尚未得到有效滿足

從目前上海養(yǎng)老機構建設和發(fā)展階段看，尚處于?；尽⒍档拙€階段。?；敬参唤ㄔO較好地滿足了本市老年基本養(yǎng)老服務，?；攫B(yǎng)老機構（床位）的床位費和護理費實行政府定價或政府指導價，能較好體現政府對于基本公共服務的職責，滿足了?；緦ο蟮臋C構養(yǎng)老服務需求；但另一方面，受價格等限制，保基本機構的服務供給和服務水平是有限的，在居住條件、護理條件等方面尚不能滿足老年人多層次選擇需求。

（四）配套監(jiān)管制度有待完善

2019年民政部1號文件要求各級民政部門貫徹落實《中華人共和國老年人權益保障法》，不再受理養(yǎng)老機構設立許可申請，改為備案登記，并加強事中事后監(jiān)管。這是深化“放管福”改革、鼓勵社會力量參與養(yǎng)老市場的實質性舉措。但社會參與方良莠不齊，參與養(yǎng)老機構建設和運營的動機和目的各不相同，而服務對象是自我保護能力較弱的老年人，對養(yǎng)老機構監(jiān)管需求迫切。另一方面，部分營利性養(yǎng)老機構采用會員制和預收費方式招攬客源，易發(fā)生利用老年人信息不對稱、維權能力弱的劣勢，侵害老年人合法權益的情況。因此，加強對養(yǎng)老機構指導、監(jiān)督和管理，推動建立養(yǎng)老機構綜合監(jiān)管制度尤為重要。

三、發(fā)展建議

（一）促進機構養(yǎng)老從保基本向普惠型轉變

在國民平均預期壽命不斷延長的當下，安老享老已經成為全體居民的常態(tài)需求，同時隨著居民生活水平提高，養(yǎng)老服務需求逐漸呈現出多層次、多樣化的趨勢，養(yǎng)老服務上的“適度普惠”成為民眾美好生活的體現和保障。如何為廣大普通老年人提供價格合理、方便可及的普惠養(yǎng)老服務，需要政府、家庭、社會、企業(yè)等多方發(fā)力，形成積極應對、全民行動的新態(tài)勢。政府方面，既要盡力而為，又要量力而行，依舊要在政策制定、保基本、兜底線、提供基本養(yǎng)老服務等方面發(fā)揮更大作用，減輕全社會對人口老齡化、對養(yǎng)老預期的焦慮，著力增強老年人的獲得感、幸福感、安全感。而為老人提供多層次、多樣化服務方面，則需要國企、民企、社會組織積極參與，政府輔以政策支持。例如，2019年，國家發(fā)展改革委會同民政部、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)了《城企聯動普惠養(yǎng)老專項行動實施方案》，政府在土地、財稅、金融、價格、消防、評估等方面給予政策支持，企業(yè)承諾資金落實、建設運營、社會信用、公益責任等職責，形成支持社會力量發(fā)展普惠養(yǎng)老的有效合作新模式。廣州市也出臺政策，支持國有企業(yè)利用自有物業(yè)舉辦養(yǎng)老服務機構設施，并可享受稅收、行政事業(yè)性收費、水電氣價格、資金資助等各類優(yōu)惠扶持政策。鼓勵社會多元、多渠道投入機構養(yǎng)老服務業(yè)，必將促進機構養(yǎng)老服務業(yè)的有序發(fā)展，也將帶來多層次的養(yǎng)老服務供給，滿足更多老人多元需求。

（二）因地制宜發(fā)展嵌入式養(yǎng)老機構

馬德里老齡問題國際行動計劃^⑥（以下簡稱馬德里行動計劃）指出，“在所有國家，在自己的社區(qū)養(yǎng)老是人們的理想”，要“采取措施以提供社區(qū)照顧和支持家庭照顧”，社區(qū)照顧和就地養(yǎng)老已成為許多政府的政策目標。

2014年起上海開展了長者照護之家建設，面向社區(qū)內失能老人、高齡獨居老人等，提供涵蓋機構照料、社區(qū)照護、居家護理的一站式綜合服務。長者照護之家，嵌入社區(qū)，規(guī)模小，選址靈活，改造周期和投入也相對較小，可在較短時間內形成供給能力，緩解區(qū)域內養(yǎng)老床位供給不足矛盾，同時可滿足老人就近養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的需求。實踐證明，長者照護之家可調動社區(qū)內各種正式照護及非正式照護資源，形成一個嵌入社區(qū)的資源配置樞紐、資源鏈接紐帶，通過“以點帶面”形成社區(qū)輻射圈，為身體健康狀況一直處于動態(tài)變化的社區(qū)居民，提供可轉換的、多梯度的養(yǎng)老服務和喘息式服務，突破床位限制，覆蓋更多目標群體，也有利于長者照護之家作為一個小型服務單點有充足的服務量，保證可持續(xù)生存，形成政府、運營主體、老人的三方共贏。因此在中心城區(qū)，可以因地制宜發(fā)展這類嵌入式養(yǎng)老機構，作為機構養(yǎng)老的補充，滿足中心城區(qū)老人就近養(yǎng)老需求。

（三）促進提升養(yǎng)老機構服務質量

第一，要完善標準規(guī)范體系，建立健全國家標準，倡導機構建立內部服務標準。通過政府或行業(yè)協(xié)會對養(yǎng)老機構定期開展服務等級評價工作，評價內容可包括建設標準、設施設備配置、設施安全、服務質量、從業(yè)人員數量及資格、服務內容等方面；引導社會組織、群眾積極主動參與監(jiān)督，形成政府部門引導、機構行業(yè)自律、社會監(jiān)督相協(xié)調的評價體系。第二，加強養(yǎng)老機構專業(yè)化團隊建設，加強護理人員標準化培訓和職業(yè)技能培訓，改善他們的工作條件，提高工資待遇，提供職業(yè)發(fā)展的渠道。第三，加強存量機構安全性和適老性改造，特別是消防設施和無障礙設施改造，完善養(yǎng)老康復設備配置，形成人性化的養(yǎng)老配套服務環(huán)境硬件設施。第四，深入推進醫(yī)養(yǎng)結合，建設“互聯網+”養(yǎng)老服務。醫(yī)養(yǎng)結合既要有頂層設計，更需要實際操作層面的支持，衛(wèi)生管理部門對于養(yǎng)老機構開設內設醫(yī)療機構應給予支持和指導，養(yǎng)老機構需要與周邊的綜合醫(yī)院加強合作，為機構醫(yī)療人員培養(yǎng)和開展醫(yī)療服務尋求支持和幫助，要依靠互聯網大數據平臺，加強養(yǎng)老機構、醫(yī)療機構之間的信息溝通，建設智慧養(yǎng)老服務。

（四）持續(xù)完善相關配套監(jiān)管機制

取消養(yǎng)老機構設立許可后，養(yǎng)老機構入圍門檻降低，如何實現監(jiān)管，重點在于對養(yǎng)老機構日常經營活動的“過程管理”，需要建立完善的監(jiān)管體系。從宏觀層面，是各級各類政府部門以及受政府委托的第三方從外部進行的評估、管理和監(jiān)督，從中觀和微觀層面，是養(yǎng)老機構與工作人員的監(jiān)督管理和自律。鼓勵養(yǎng)老機構參與等級劃分與評定，發(fā)揮高等級機構的示范引領作用，讓老年人及其家庭用腳投票，通過優(yōu)勝劣汰和“大浪淘沙”的方式，淘汰掉服務質量不高、誠信度差的養(yǎng)老機構。同時，要盡快建立養(yǎng)老機構退出機制，保護好入住機構老人的合法權益。

對于養(yǎng)老機構中的新模式在創(chuàng)新的同時應加強監(jiān)管。例如，以PPP方式設置的養(yǎng)老機構，應制定PPP指引，出臺格式合同范本，對PPP項目的招投標、價格管理、回報方式、服務標準、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等進行詳細規(guī)定，建立獨立、透明、可問責、專業(yè)化的PPP項目監(jiān)管體系。

注釋：

①摘自上觀新聞07-30。

②“9073”是指90%老人由家人照護居家養(yǎng)老，7%由社區(qū)提供養(yǎng)老服務，3%老人入住養(yǎng)老機構養(yǎng)老服務模式。

③數據來源：市民政相關統(tǒng)計數據。

④?；攫B(yǎng)老機構是指為符合條件的老年人提供養(yǎng)老基本公共服務的養(yǎng)老機構，包括政府舉辦的養(yǎng)老機構和部分納入?；痉秶纳鐣k養(yǎng)老機構(床位)。

⑤公建民營模式是指公辦養(yǎng)老機構通過引入民間組織或企業(yè)進行管理和運作的模式。

⑥2002年，聯合國在馬德里開展了第二次老齡問題世界大會，并通過《馬德里老齡問題國際行動計劃》。