上海是我國內(nèi)地最早進(jìn)入人口老齡化且老齡化程度最深的城市。在人口平均壽命延長、老年人口比例上升、高齡程度加深，同時(shí)家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化、少子化和空巢化，家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下，老人及家庭對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求提升，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)供給中的重要性日益顯現(xiàn)。截至2019年底，全市有724家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為高齡老齡、失能老人、認(rèn)知癥老人提供15萬余張養(yǎng)老床位，承擔(dān)老有所養(yǎng)的政府職責(zé)和社會(huì)責(zé)任。在養(yǎng)老床位有一定基本保障的情況下，如何積極應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)發(fā)展，進(jìn)一步提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能級(jí)和服務(wù)水平，更好地滿足社會(huì)多元需求，是需要探討和研究的。

一、現(xiàn)狀情況

根據(jù)上海市老齡辦和市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2019年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)信息》，截至2019年12月31日，本市60歲及以上戶籍老年人口為518.12萬人，占總?cè)丝诘?5.2%，其中，80歲以上老人占比為15.8%。根據(jù)相關(guān)預(yù)測(cè)，到2030年，上海戶籍人口60歲及以上老年人口將占戶籍總?cè)丝诘?0%，到2040至2050年，這一比例將達(dá)44.5%^①。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，讓老年人能安享晚年、幸福養(yǎng)老，是各級(jí)政府都在積極探索的課題。

通過“十二五”“十三五”發(fā)展建設(shè)，上海已建立起以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的“9073”^②養(yǎng)老服務(wù)格局，并積極推進(jìn)涵蓋養(yǎng)老服務(wù)供給、服務(wù)保障、政策支撐、需求評(píng)估、行業(yè)監(jiān)管“五位一體”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)供給的重要組成部分，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)得到了各級(jí)政府的重視，加大投入，效果顯著。目前本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

（一）養(yǎng)老床位數(shù)量達(dá)標(biāo)增長

本市推行市中心城區(qū)按老年人口2.5%、郊區(qū)按3.5%比例建設(shè)養(yǎng)老床位的建設(shè)要求，各區(qū)編制完成養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃，積極推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。截至2019年底，全市共有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施724家^③，核定床位數(shù)約15.2萬張，較2015年底新增養(yǎng)老床位約4.4萬張，凈增養(yǎng)老床位約2.6萬張。全市養(yǎng)老床位數(shù)占60周歲及以上戶籍老人數(shù)比接近3%，規(guī)劃目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)?？臻g布局上，非中心城區(qū)的床位總量仍占較大比例，約占63%（含浦東新區(qū)各鎮(zhèn)）。

（二）?；敬参涣抠|(zhì)齊升

至2019年5月，本市已認(rèn)定?；攫B(yǎng)老機(jī)構(gòu)^④370家，保基本床位67428張，較上年增加約5763張，保基本床位占本市總床位數(shù)的44%，為本市養(yǎng)老基本公共服務(wù)對(duì)象優(yōu)先提供服務(wù)。從提供?；痉?wù)機(jī)構(gòu)能力看，二級(jí)、三級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為112家（30314床），占?；究倲?shù)的30.2%（44.7%）。隨著?；敬参坏慕ㄔO(shè)，本市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老保基本特征明顯,入住老人以高齡和失能老人為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人中，80歲及以上老人占比逐年上升，截至2019年底，其占比約為76%，需要一級(jí)及專護(hù)護(hù)理級(jí)別的老人占比超50%；另一方面，機(jī)構(gòu)收費(fèi)得到有效控制，近70%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)月收費(fèi)低于5000元。

（三）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)得到提高

截至2019年底，本市養(yǎng)老床位床均建筑面積約為30平方米（其中床均建筑面積低于25平方米的養(yǎng)老床位占比降低至30%），相較“十二五”進(jìn)一步改善（2014年末，全市養(yǎng)老床位床均建筑面積27平方米，其中床均建筑面積低于25平方米的養(yǎng)老床位占比約37%）。從“十三五”增量看，床均建筑面積進(jìn)一步提高至32平方米，內(nèi)設(shè)醫(yī)療服務(wù)用房更為普及，老人康養(yǎng)條件進(jìn)一步提高。同時(shí)，2018～2019年120家郊區(qū)農(nóng)村薄弱養(yǎng)老機(jī)構(gòu)列入市政府實(shí)事項(xiàng)目，重點(diǎn)圍繞建筑、設(shè)施的適老性和安全性改造，消除安全隱患，提升服務(wù)能力。

（四）機(jī)構(gòu)運(yùn)營呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)

從建設(shè)投入看，各級(jí)政府占主導(dǎo)地位。總床位數(shù)中，公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老床位分別占總量的51.2%、56.1%，而近年新增床位仍以政府投入建設(shè)為主。而在運(yùn)營階段，社會(huì)力量參與較多，公建民營^⑤和民建民營養(yǎng)老床位占比已達(dá)約68.5%，相比“十二五”末提升約7個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，部分國有企業(yè)，特別是區(qū)屬國企，開始布局養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，形成連鎖經(jīng)營模式。

二、存在問題

（一）床位利用效率有待進(jìn)一步提高

上海目前采用的養(yǎng)老床位建設(shè)推進(jìn)模式（市區(qū)2.5%、郊區(qū)3.5%），能較好地克服中心城區(qū)建設(shè)用地緊張、土地成本高、動(dòng)遷難度高等難點(diǎn)，加快了本市養(yǎng)老床位的建設(shè)進(jìn)程，使總量上能更快地達(dá)到目標(biāo)，但區(qū)域之間供應(yīng)量是不平衡的，與老年實(shí)際需求也是不匹配的。與郊區(qū)相比，中心城區(qū)老人總體上入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意愿更強(qiáng)烈、價(jià)格敏感性更低，由此機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)潛在需求規(guī)模更高。從統(tǒng)計(jì)數(shù)看，中心城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均入駐率達(dá)75%以上，最高區(qū)可達(dá)90%；而郊區(qū)處于50%～70%，遠(yuǎn)郊相對(duì)低些。在缺乏全市統(tǒng)籌機(jī)制的情況下，中心城區(qū)一床難求和遠(yuǎn)郊地區(qū)結(jié)構(gòu)性空置矛盾在一定時(shí)期內(nèi)將持續(xù)存在。

（二）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合深度有待進(jìn)一步推進(jìn)

隨著生活水平和醫(yī)療水平的提升，本市人口期望壽命逐年提升，至2019年末，本市戶籍人口預(yù)期壽命為83.66歲，位列全國第一。隨之而來，入住養(yǎng)老院的老人年齡越來越長，基礎(chǔ)疾病越來越多，對(duì)于醫(yī)療服務(wù)的依賴越來越高。雖然本市也出臺(tái)政策鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)診所、衛(wèi)生所(室)、醫(yī)務(wù)室、護(hù)理站等醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，為服務(wù)對(duì)象提供健康管理、疾病預(yù)防、老年保健，常見病、多發(fā)病的一般診療服務(wù)。但基于場(chǎng)地條件、醫(yī)療設(shè)備配置和醫(yī)務(wù)人員聘用和留用難度大等問題，大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并未能實(shí)質(zhì)形成醫(yī)療功能，醫(yī)療護(hù)理床位和護(hù)理能力不足，老年人一旦生病，仍需頻繁往返于醫(yī)院和機(jī)構(gòu)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合難題還有待更深層次破解。

（三）多層次需求尚未得到有效滿足

從目前上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)展階段看，尚處于保基本、兜底線階段。?；敬参唤ㄔO(shè)較好地滿足了本市老年基本養(yǎng)老服務(wù)，?；攫B(yǎng)老機(jī)構(gòu)（床位）的床位費(fèi)和護(hù)理費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，能較好體現(xiàn)政府對(duì)于基本公共服務(wù)的職責(zé)，滿足了?；緦?duì)象的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求；但另一方面，受價(jià)格等限制，?；緳C(jī)構(gòu)的服務(wù)供給和服務(wù)水平是有限的，在居住條件、護(hù)理?xiàng)l件等方面尚不能滿足老年人多層次選擇需求。

（四）配套監(jiān)管制度有待完善

2019年民政部1號(hào)文件要求各級(jí)民政部門貫徹落實(shí)《中華人共和國老年人權(quán)益保障法》，不再受理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可申請(qǐng)，改為備案登記，并加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。這是深化“放管福”改革、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)性舉措。但社會(huì)參與方良莠不齊，參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營的動(dòng)機(jī)和目的各不相同，而服務(wù)對(duì)象是自我保護(hù)能力較弱的老年人，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管需求迫切。另一方面，部分營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采用會(huì)員制和預(yù)收費(fèi)方式招攬客源，易發(fā)生利用老年人信息不對(duì)稱、維權(quán)能力弱的劣勢(shì)，侵害老年人合法權(quán)益的情況。因此，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，推動(dòng)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度尤為重要。

三、發(fā)展建議

（一）促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老從保基本向普惠型轉(zhuǎn)變

在國民平均預(yù)期壽命不斷延長的當(dāng)下，安老享老已經(jīng)成為全體居民的常態(tài)需求，同時(shí)隨著居民生活水平提高，養(yǎng)老服務(wù)需求逐漸呈現(xiàn)出多層次、多樣化的趨勢(shì)，養(yǎng)老服務(wù)上的“適度普惠”成為民眾美好生活的體現(xiàn)和保障。如何為廣大普通老年人提供價(jià)格合理、方便可及的普惠養(yǎng)老服務(wù)，需要政府、家庭、社會(huì)、企業(yè)等多方發(fā)力，形成積極應(yīng)對(duì)、全民行動(dòng)的新態(tài)勢(shì)。政府方面，既要盡力而為，又要量力而行，依舊要在政策制定、?；尽⒍档拙€、提供基本養(yǎng)老服務(wù)等方面發(fā)揮更大作用，減輕全社會(huì)對(duì)人口老齡化、對(duì)養(yǎng)老預(yù)期的焦慮，著力增強(qiáng)老年人的獲得感、幸福感、安全感。而為老人提供多層次、多樣化服務(wù)方面，則需要國企、民企、社會(huì)組織積極參與，政府輔以政策支持。例如，2019年，國家發(fā)展改革委會(huì)同民政部、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)了《城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，政府在土地、財(cái)稅、金融、價(jià)格、消防、評(píng)估等方面給予政策支持，企業(yè)承諾資金落實(shí)、建設(shè)運(yùn)營、社會(huì)信用、公益責(zé)任等職責(zé)，形成支持社會(huì)力量發(fā)展普惠養(yǎng)老的有效合作新模式。廣州市也出臺(tái)政策，支持國有企業(yè)利用自有物業(yè)舉辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施，并可享受稅收、行政事業(yè)性收費(fèi)、水電氣價(jià)格、資金資助等各類優(yōu)惠扶持政策。鼓勵(lì)社會(huì)多元、多渠道投入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，必將促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有序發(fā)展，也將帶來多層次的養(yǎng)老服務(wù)供給，滿足更多老人多元需求。

（二）因地制宜發(fā)展嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

馬德里老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃^⑥（以下簡(jiǎn)稱馬德里行動(dòng)計(jì)劃）指出，“在所有國家，在自己的社區(qū)養(yǎng)老是人們的理想”，要“采取措施以提供社區(qū)照顧和支持家庭照顧”，社區(qū)照顧和就地養(yǎng)老已成為許多政府的政策目標(biāo)。

2014年起上海開展了長者照護(hù)之家建設(shè)，面向社區(qū)內(nèi)失能老人、高齡獨(dú)居老人等，提供涵蓋機(jī)構(gòu)照料、社區(qū)照護(hù)、居家護(hù)理的一站式綜合服務(wù)。長者照護(hù)之家，嵌入社區(qū)，規(guī)模小，選址靈活，改造周期和投入也相對(duì)較小，可在較短時(shí)間內(nèi)形成供給能力，緩解區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老床位供給不足矛盾，同時(shí)可滿足老人就近養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的需求。實(shí)踐證明，長者照護(hù)之家可調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)各種正式照護(hù)及非正式照護(hù)資源，形成一個(gè)嵌入社區(qū)的資源配置樞紐、資源鏈接紐帶，通過“以點(diǎn)帶面”形成社區(qū)輻射圈，為身體健康狀況一直處于動(dòng)態(tài)變化的社區(qū)居民，提供可轉(zhuǎn)換的、多梯度的養(yǎng)老服務(wù)和喘息式服務(wù)，突破床位限制，覆蓋更多目標(biāo)群體，也有利于長者照護(hù)之家作為一個(gè)小型服務(wù)單點(diǎn)有充足的服務(wù)量，保證可持續(xù)生存，形成政府、運(yùn)營主體、老人的三方共贏。因此在中心城區(qū)，可以因地制宜發(fā)展這類嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，作為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充，滿足中心城區(qū)老人就近養(yǎng)老需求。

（三）促進(jìn)提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量

第一，要完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，建立健全國家標(biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)機(jī)構(gòu)建立內(nèi)部服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。通過政府或行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定期開展服務(wù)等級(jí)評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)內(nèi)容可包括建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備配置、設(shè)施安全、服務(wù)質(zhì)量、從業(yè)人員數(shù)量及資格、服務(wù)內(nèi)容等方面；引導(dǎo)社會(huì)組織、群眾積極主動(dòng)參與監(jiān)督，形成政府部門引導(dǎo)、機(jī)構(gòu)行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督相協(xié)調(diào)的評(píng)價(jià)體系。第二，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化團(tuán)隊(duì)建設(shè)，加強(qiáng)護(hù)理人員標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，改善他們的工作條件，提高工資待遇，提供職業(yè)發(fā)展的渠道。第三，加強(qiáng)存量機(jī)構(gòu)安全性和適老性改造，特別是消防設(shè)施和無障礙設(shè)施改造，完善養(yǎng)老康復(fù)設(shè)備配置，形成人性化的養(yǎng)老配套服務(wù)環(huán)境硬件設(shè)施。第四，深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合既要有頂層設(shè)計(jì)，更需要實(shí)際操作層面的支持，衛(wèi)生管理部門對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開設(shè)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)給予支持和指導(dǎo)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要與周邊的綜合醫(yī)院加強(qiáng)合作，為機(jī)構(gòu)醫(yī)療人員培養(yǎng)和開展醫(yī)療服務(wù)尋求支持和幫助，要依靠互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的信息溝通，建設(shè)智慧養(yǎng)老服務(wù)。

（四）持續(xù)完善相關(guān)配套監(jiān)管機(jī)制

取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入圍門檻降低，如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，重點(diǎn)在于對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營活動(dòng)的“過程管理”，需要建立完善的監(jiān)管體系。從宏觀層面，是各級(jí)各類政府部門以及受政府委托的第三方從外部進(jìn)行的評(píng)估、管理和監(jiān)督，從中觀和微觀層面，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與工作人員的監(jiān)督管理和自律。鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與等級(jí)劃分與評(píng)定，發(fā)揮高等級(jí)機(jī)構(gòu)的示范引領(lǐng)作用，讓老年人及其家庭用腳投票，通過優(yōu)勝劣汰和“大浪淘沙”的方式，淘汰掉服務(wù)質(zhì)量不高、誠信度差的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要盡快建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，保護(hù)好入住機(jī)構(gòu)老人的合法權(quán)益。

對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的新模式在創(chuàng)新的同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。例如，以PPP方式設(shè)置的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)制定PPP指引，出臺(tái)格式合同范本，對(duì)PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評(píng)估論證等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系。

注釋：

①摘自上觀新聞07-30。

②“9073”是指90%老人由家人照護(hù)居家養(yǎng)老，7%由社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)，3%老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式。

③數(shù)據(jù)來源：市民政相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

④?；攫B(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指為符合條件的老年人提供養(yǎng)老基本公共服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，包括政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和部分納入保基本范圍的社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(床位)。

⑤公建民營模式是指公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過引入民間組織或企業(yè)進(jìn)行管理和運(yùn)作的模式。

⑥2002年，聯(lián)合國在馬德里開展了第二次老齡問題世界大會(huì)，并通過《馬德里老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃》。