一、外灘地區(qū)老建筑保護(hù)開發(fā)推進(jìn)情況

外灘歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)作為上海地標(biāo)性區(qū)域，濃縮了上海百年發(fā)展的歷史脈絡(luò)。對外灘地區(qū)老建筑的保護(hù)與開發(fā)不僅是城市更新和建設(shè)外灘金融聚集帶的要求，也是對歷史文化風(fēng)貌區(qū)和歷史文化的保護(hù)與傳承。該區(qū)域北起蘇州河路、南至延安東路、東臨中山東一路、西至河南中路，面積約0.51平方公里。區(qū)域內(nèi)共有177幢老建筑，總建筑面積約為116萬平方米。其中第一立面共有36幢建筑，建筑面積約36萬平方米，第一立面相關(guān)工作已基本完成。第二立面共有141幢老建筑，目前正在推進(jìn)外灘中央項(xiàng)目、老市府大樓項(xiàng)目、外灘源二期項(xiàng)目、國際醫(yī)療中心項(xiàng)目（黃浦區(qū)中心醫(yī)院）、190街坊項(xiàng)目等5個(gè)項(xiàng)目，涉及老建筑45幢，建筑面積約27萬平方米。第二立面剩余96幢老建筑暫未啟動(dòng)開發(fā)，涉及建筑面積約53萬平方米。與第一立面相比，外灘第二立面大量老建筑尚未得到有效保護(hù)，利用效率低下，未能發(fā)揮其豐富的文化與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也不利于老建筑的自身維護(hù)，功能亟需優(yōu)化調(diào)整。

李強(qiáng)書記批示“要把寶貴的老建筑利用好，發(fā)揮最大的效益”。因此，如何加快開展外灘地區(qū)老建筑的保護(hù)利用，形成有效的工作機(jī)制和政策保障，成為首要問題。

二、外灘地區(qū)老建筑保護(hù)與開發(fā)利用面臨的問題

（一）在房屋產(chǎn)權(quán)歸屬上各方未達(dá)成共識

外灘第二立面老建筑的權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜多樣，涉及市屬國企、區(qū)屬國企、宗教、民營企業(yè)、私人、居民等多個(gè)權(quán)利人，有些由于歷史原因，房屋所有權(quán)、使用權(quán)多次分割變更，相關(guān)權(quán)益構(gòu)成繁雜。當(dāng)對老建筑進(jìn)行保護(hù)開發(fā)時(shí)，就會(huì)遇到不同利益主體的不同想法，有的希望能夠擱置產(chǎn)權(quán)問題，探索所有權(quán)與使用權(quán)分離；有的希望通過房屋置換、征收、國有資產(chǎn)劃撥等方式，將零散的產(chǎn)權(quán)集中后統(tǒng)一實(shí)施保護(hù)性開發(fā)。產(chǎn)權(quán)歸集、開發(fā)主導(dǎo)權(quán)歸屬，成為制約老建筑保護(hù)與開發(fā)的主要因素之一。

（二）建筑使用功能較為混雜

經(jīng)調(diào)研，外灘第二立面仍有大量的老建筑尚未得到有效保護(hù)，多數(shù)處于消極使用狀態(tài)：其中約70%的老建筑為居住功能，但建筑年久失修、基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境擁擠不堪，與現(xiàn)代居住理念相差甚遠(yuǎn)；部分老建筑被企事業(yè)單位所占用，包括行政辦公、商業(yè)展示、教育醫(yī)療、宗教文化、倉儲工業(yè)等多種功能；甚至還有一些老建筑仍處于閑置狀態(tài)。這些建筑利用效率低，未發(fā)揮其豐富的文化與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（三）房屋騰空置換路徑不通暢

從已有的開發(fā)路徑看，主要有協(xié)議置換和政府征收兩種方式，均存在弊端。對于私房、系統(tǒng)產(chǎn)、宗教產(chǎn)等其他產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的老建筑采用協(xié)議置換方式，由于沒有法律強(qiáng)制執(zhí)行措施做支撐，在實(shí)際推進(jìn)中，面臨著騰空成本高、置換周期難以把握等問題。而采取征收模式，又受限于老建筑改造完成后的功能性質(zhì)，如為商業(yè)、商務(wù)辦公等，則不適用國有土地上房屋征收與補(bǔ)償政策，因此大部分老建筑保護(hù)利用不能簡單地采用房屋征收模式。

（四）項(xiàng)目前期投入巨大

1.前期動(dòng)遷費(fèi)用高

目前外灘地區(qū)已呈現(xiàn)動(dòng)遷成本與市場樓板價(jià)倒掛的情況；改造費(fèi)用高。對老建筑進(jìn)行“修舊如故”式的保護(hù)性改造，限制條件多，難度大、成本高。

2.融資壓力大

一般老建筑改造后開發(fā)商需長期持有，以租金收益或經(jīng)營收益回收相關(guān)投資，投資回收期長，融資壓力大、資金成本高。

3.需承擔(dān)其他成本費(fèi)用

例如，公房殘值補(bǔ)償費(fèi)、各種契稅、土地出讓金及市政配套費(fèi)等，也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目前期投入大。

（五）受現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范約束

老建筑建設(shè)年代久遠(yuǎn)，建筑本身存在諸多問題，保護(hù)要求高、限制多，大多建筑周邊環(huán)境和市政配套不佳，這些都給保護(hù)利用帶來難題。改造工程很難滿足現(xiàn)行的消防、抗震以及建筑間距、退界等設(shè)計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求，為避免對建筑結(jié)構(gòu)和空間肌理產(chǎn)生破壞，需研究老建筑保護(hù)利用的針對性管理辦法。

三、外灘地區(qū)老建筑保護(hù)與開發(fā)利用的思路

（一）建檔立案、摸清底數(shù)

對老建筑進(jìn)行普查認(rèn)定，采取“一棟一冊”“一戶一檔”的模式，建立健全歷史檔案和信息庫，對其建成年份、建筑結(jié)構(gòu)、建筑面積、權(quán)利人、承租人、建筑類別、保護(hù)等級、置換改造進(jìn)展等基本情況進(jìn)行摸底。結(jié)合地理信息系統(tǒng)等新技術(shù)構(gòu)建綜合數(shù)據(jù)信息平臺，將老建筑的地理區(qū)位、基本特征以及征收、置換、租賃、改造、裝修等信息收集管理，為進(jìn)一步開發(fā)利用提供基礎(chǔ)信息。

（二）一次規(guī)劃、分步實(shí)施

對于如外灘等老建筑較為集中的區(qū)域，應(yīng)加強(qiáng)整體規(guī)劃，總體功能定位要從上海“五個(gè)中心”建設(shè)的全局進(jìn)行考慮，要服務(wù)于區(qū)域規(guī)劃，并形成整體化發(fā)展的理念。在此基礎(chǔ)上，明確各幢建筑的具體功能定位，制定“一樓一策”，在整體規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)項(xiàng)目重要性、改造體量、復(fù)雜程度、資金需求等因素，遵循先易后難、循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的原則，成熟一個(gè)、開發(fā)一個(gè)。（三）功能復(fù)合、開放共享充分挖掘老建筑的文化底蘊(yùn)和歷史文脈，結(jié)合歷史風(fēng)貌保護(hù)建筑物的特點(diǎn)，明確項(xiàng)目功能定位。在功能設(shè)置上，既要符合區(qū)域總體功能布局，又要結(jié)合老建筑自身情況和發(fā)展需求，鼓勵(lì)設(shè)置復(fù)合和多元的功能，注重開放性，增強(qiáng)活力和吸引力。如花園洋房等類型的老建筑，在保留原有居住功能的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充完善商業(yè)和文化展示等功能。工業(yè)舊廠房等類型的老建筑，則通過功能置換，植入文化創(chuàng)意、會(huì)展等產(chǎn)業(yè)。（四）完善配套、聯(lián)動(dòng)開發(fā)根據(jù)發(fā)展需要和功能定位，應(yīng)對老建筑配套設(shè)施進(jìn)行完善，包括水、電、氣以及通信、交通、停車等，以提高老建筑的運(yùn)行能力和利用率。有計(jì)劃地拆除一些搭建和功能不符的建筑，降低地塊內(nèi)建筑密度，增加綠化和小型城市廣場，以改善環(huán)境質(zhì)量和提高品位。對于項(xiàng)目開發(fā)資金較難平衡、自身造血功能較弱的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)改造地塊和同一街坊或更大區(qū)域內(nèi)其他地塊進(jìn)行捆綁聯(lián)動(dòng)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)整體開發(fā)平衡，激發(fā)參與主體的積極性。（五）市場為主、政府支持要充分發(fā)揮國有企業(yè)或社會(huì)資本等市場主體的主導(dǎo)性和能動(dòng)性，承擔(dān)項(xiàng)目總體開發(fā)的職能，統(tǒng)一組織實(shí)施前期開發(fā)、建設(shè)管理、項(xiàng)目招商、運(yùn)營管理等工作，牽頭協(xié)調(diào)項(xiàng)目推進(jìn)中具體問題的解決，從而實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目規(guī)劃、進(jìn)度、功能等方面的總體把握。政府主要在政策、融資、招商服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和突破，以支持市場主體更有效地開展相關(guān)工作。

四、外灘地區(qū)老建筑保護(hù)與開發(fā)利用舉措

（一）建立可協(xié)調(diào)的三級開發(fā)機(jī)制

建立市級/區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)小組—推進(jìn)辦公室—項(xiàng)目公司三級體系，形成合力，加大外灘地區(qū)老建筑保護(hù)和利用的推進(jìn)力度。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的決策和協(xié)調(diào)；下設(shè)老建筑保護(hù)開發(fā)推進(jìn)辦公室，負(fù)責(zé)搭建老建筑綜合數(shù)據(jù)信息平臺以及開發(fā)過程中涉及區(qū)域規(guī)劃、功能定位、房屋征收、土地獲取、項(xiàng)目建設(shè)、招商運(yùn)營等工作的協(xié)調(diào)和推進(jìn)；組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)編制規(guī)劃方案和研究功能定位，籌集項(xiàng)目改造開發(fā)資金，實(shí)施項(xiàng)目的保護(hù)性開發(fā)建設(shè)，全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目后續(xù)經(jīng)營和管理。

（二）完善可操作的政策支持體系

1.完善相關(guān)征收政策

征收方式是時(shí)間和成本相對可控的一種房屋騰空方式。鑒于征收方式尚存在的政策障礙，建議對《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行修訂，把對老建筑的保護(hù)利用，通過立法確定為“房屋確需征收的情形”之一；在未完成《細(xì)則》修訂前，由相關(guān)部門采取“一事一議”的方式，以司法解釋的形式允許保護(hù)建筑采用征收方式騰空。

2.完善項(xiàng)目開發(fā)權(quán)獲取路徑

建議將《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》中關(guān)于土地差別化供應(yīng)方式的有關(guān)內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行立法，建立健全土地分類供應(yīng)制度，進(jìn)一步細(xì)化除“招拍掛”之外，適用帶方案招拍掛、定向出讓、存量補(bǔ)地價(jià)等方式的具體規(guī)定，從而使有能力、有經(jīng)驗(yàn)的開發(fā)主體獲得老建筑的開放權(quán)，同時(shí)也有利于提高原業(yè)主參與老建筑保護(hù)利用的積極性。

3.制定與老建筑相適宜的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

針對老建筑保護(hù)與現(xiàn)行管理要求之間的矛盾，建議市有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況，盡快出臺與優(yōu)秀老建筑保護(hù)利用要求相適應(yīng)的規(guī)范要求和標(biāo)準(zhǔn)，在容積率、建筑退讓、建筑面寬、綠地率等規(guī)劃控制指標(biāo)和消防管理等方面作相應(yīng)的調(diào)整與修訂，增加項(xiàng)目的可操作性。

（三）形成可持續(xù)的資金保障制度

1.成立本市老建筑保護(hù)與發(fā)展基金

設(shè)立本市老建筑保護(hù)與發(fā)展基金，并積極吸引多元化社會(huì)資本共同參與，充分發(fā)揮市場化基金在資源、資本、人才集聚上的放大效應(yīng)?？刹扇?ldquo;母基金+股權(quán)直投”的投資形式，母基金投資通過對一批市場認(rèn)可度較高、與老建筑保護(hù)與開發(fā)利用方向契合的子基金進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)整個(gè)基金規(guī)模、資源的放大效應(yīng)；股權(quán)直投則對重點(diǎn)關(guān)注、扶持項(xiàng)目進(jìn)行直接投資和深度參與。

2.進(jìn)一步拓寬融資渠道

為解決老建筑保護(hù)開發(fā)前期投入資金籌措，除傳統(tǒng)銀行貸款外，應(yīng)進(jìn)一步拓寬融資渠道：建議可通過保險(xiǎn)資金投資股權(quán)計(jì)劃等，建立老建筑保護(hù)利用的股權(quán)投資基金；對符合規(guī)定的政府融資平臺公司以及承擔(dān)保護(hù)利用的項(xiàng)目單位，優(yōu)先安排發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃等方式籌集資金。

3.全部或部分土地出讓金用于項(xiàng)目

按照《上海市城市更新實(shí)施辦法》及《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》的有關(guān)規(guī)定，城市更新按照存量補(bǔ)地價(jià)方式補(bǔ)繳土地出讓金的或者帶方案出讓的土地出讓金，市、區(qū)政府取得的土地出讓收入，在計(jì)提國家和本市有關(guān)專項(xiàng)資金后，剩余部分由各區(qū)統(tǒng)籌安排，用于城市更新項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。建議將歷史保護(hù)項(xiàng)目納入城市更新示范項(xiàng)目，享受舊區(qū)改造優(yōu)惠政策，為相關(guān)項(xiàng)目適當(dāng)減輕資金壓力。

4.公房殘值補(bǔ)償金返還和貸款貼息

建議各區(qū)政府對區(qū)內(nèi)老建筑保護(hù)開發(fā)項(xiàng)目，給予以下政策扶持：（1）對項(xiàng)目涉及的貸款資金，在綜合評估項(xiàng)目資金前期投入、建設(shè)周期等因素后，區(qū)政府給予一定比例的貼息。（2）利用公房殘值補(bǔ)償資金，扶持區(qū)內(nèi)保護(hù)性開發(fā)項(xiàng)目。（3）涉及房屋征收的項(xiàng)目，在房源配置等方面給予優(yōu)先保障。