2003年以來，上海市在寶山、嘉定等9個區(qū)縣分三批次規(guī)劃選址了46個大型居住社區(qū)建設(shè)基地。按照市政府的統(tǒng)一部署，市、區(qū)各部門積極推進(jìn)大型居住社區(qū)市政公建配套設(shè)施建設(shè)，取得了良好的成效。然而由于本市大型居住社區(qū)建設(shè)基地選址多位于中心城區(qū)以外，尤其新一輪選址基地均位于遠(yuǎn)郊區(qū)，周邊原有的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施較前二輪基地更為薄弱。對于2011年陸續(xù)開工建設(shè)的14個新一輪選址基地市政公建配套建設(shè)項目，各區(qū)普遍反映成本增加矛盾突出，建設(shè)資金壓力較重，原核實(shí)論證所確定的配套建設(shè)費(fèi)用難以滿足項目實(shí)際資金需求，后續(xù)市政公建配套設(shè)施建設(shè)面臨較大壓力。

一、研究的背景和目的

為了有效發(fā)揮大型居住社區(qū)保障性住房使用效益，滿足入住居民“開門七件事”基本生活需求，市委、市政府高度重視和關(guān)心大型居住社區(qū)市政公建配套設(shè)施建設(shè)，提出配套設(shè)施與住宅“同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步交付”的工作要求。按照市政府的統(tǒng)一部署，市、區(qū)各部門積極推進(jìn)大型居住社區(qū)市政公建配套設(shè)施建設(shè)，取得了良好的成效。然而由于本市大型居住社區(qū)建設(shè)基地選址多位于中心城區(qū)以外，周邊原有的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施較為薄弱。經(jīng)過多年來的建設(shè)，各區(qū)普遍反映基地配套建設(shè)資金壓力較重，原核實(shí)論證所確定的配套建設(shè)費(fèi)用難以滿足項目實(shí)際資金需求，后續(xù)市政公建配套設(shè)施建設(shè)面臨較大壓力。

二、調(diào)研基地市政公建配套建設(shè)成本分析

本文針對所選取的奉賢區(qū)南橋、青浦區(qū)新城一站、浦東新區(qū)航頭拓展、閔行區(qū)浦江拓展4個大型居住社區(qū)建設(shè)基地開展配套成本調(diào)研工作。

（一）調(diào)研數(shù)據(jù)

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，相比核實(shí)論證總投資額，相關(guān)基地實(shí)際建設(shè)成本存在不同程度的變化，而且部分基地、部分項目成本變化情況較突出。各調(diào)研基地情況分別如下。

1.奉賢區(qū)南橋基地(環(huán)城北路以南區(qū)域)

2011年核實(shí)論證總投資額為406363.81萬元，本次調(diào)研實(shí)際建設(shè)成本為551799.62萬元，增加145435.82萬元，增幅比例為35.79%，詳見表1。

2.青浦區(qū)新城一站基地

2011年核實(shí)論證總投資額為322949.19萬元，本次調(diào)研實(shí)際建設(shè)成本為380155.60萬元，增加57206.41萬元，增幅比例為17.71%，詳見表2。

3.浦東新區(qū)航頭拓展基地

2011年核實(shí)論證總投資額為118159.16萬元，本次調(diào)研實(shí)際建設(shè)成本為182907.14萬元，增加64747.98萬元，增幅比例為54.80%，詳見表3。

4.閔行區(qū)浦江拓展基地

2011年核實(shí)論證總投資額為164093.37萬元，本次調(diào)研實(shí)際建設(shè)成本為248630.47萬元，增加84537.10萬元，增幅比例為51.52%，詳見表4。

（二）成本變化原因分析

經(jīng)調(diào)研了解，造成和影響各基地配套建設(shè)總投資成本發(fā)生變化的原因和因素歸納起來主要有以下幾種情況。

1.建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化

配套工程項目行業(yè)主管部門移交接管標(biāo)準(zhǔn)相比現(xiàn)行配套建設(shè)導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化，主要有：（1）如教育設(shè)施、社會服務(wù)設(shè)施中樓地面、墻面、天棚等裝修設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)提高增加投資。據(jù)統(tǒng)計，該項內(nèi)容引起的投資增幅約為12%～31%（各區(qū)情況不一，下同）。（2）公共綠地等綠化工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)變化引起費(fèi)用增加。該項內(nèi)容引起的投資增幅約為28%～48%。（3）部分公用設(shè)施在原來建筑、裝飾、安裝費(fèi)用以外增加了設(shè)備及外配套費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計，該項內(nèi)容引起的投資增幅約為51%～73%。

2.建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模變化

（1）部分基地道路工程實(shí)際建設(shè)道路紅線寬度和設(shè)計長度與詳規(guī)及核證指標(biāo)不一致。該項內(nèi)容引起的投資增幅約為5%～22%。（2）部分基地教育設(shè)施方案批復(fù)建筑面積大于控制性詳細(xì)規(guī)劃面積指標(biāo)。

3.工料機(jī)市場價格變化

核證建安指標(biāo)基于2011年核證時點(diǎn)工料機(jī)市場信息價格，實(shí)際施工期間市場工料機(jī)價格（尤其是人工單價）發(fā)生了較大變化，引起建安成本增加。據(jù)統(tǒng)計，該項內(nèi)容引起的投資增幅約為30%左右。

4.建設(shè)場地和施工條件的個體因素差異造成建設(shè)成本變化

（1）市政道路工程中因?qū)嶋H場地標(biāo)高、地質(zhì)情況的特殊性引起的土方數(shù)量、路基處理、暗浜處理等費(fèi)用增加。該項內(nèi)容引起的投資增幅約為7%～27%左右。（2）實(shí)際發(fā)生新建道路道口開設(shè)及綠化賠償以及現(xiàn)場簽證費(fèi)用引起成本變化。該項內(nèi)容引起的投資增幅約為5%～19%左右。

5.公用管線工程及道路附屬工程實(shí)際造價成本偏高

（1）公用管線工程由行業(yè)主管部門實(shí)施建設(shè)，單位投資指標(biāo)高于核證指標(biāo)。（2）公建項目中市政接口和水電配套工程成本普遍偏高于核證標(biāo)準(zhǔn)。（3）道路工程中附屬設(shè)施(交通工程、路燈工程、行道樹工程、臨時工程等)實(shí)際造價指標(biāo)普遍高于原核實(shí)論證取定指標(biāo)。本項內(nèi)容引起的投資增幅約為4%～19%。

6.其他方面

（1）因社會保障費(fèi)用新文件規(guī)定出臺對建安成本造成影響。（2）建設(shè)管理和建設(shè)單位自身原因引起的成本變化。

三、調(diào)研基地市政公建配套建設(shè)成本控制管理存在問題

（一）缺乏貫穿項目全過程的成本控制統(tǒng)一主體

在現(xiàn)行工程造價管理模式下，項目不同階段工程造價管理主體和參與方不盡一致，核實(shí)論證工作結(jié)果較難成為各階段不同管理主體共同的投資控制目標(biāo)和依據(jù)。這種情形就迫切需要有一個基于業(yè)主的貫穿項目全過程的投資控制管理主體來實(shí)施全過程造價控制工作，真正將核實(shí)論證總投資作為目標(biāo)嚴(yán)格控制配套建設(shè)成本。

（二）未能有效采取限額設(shè)計投資控制措施

部分基地在配套項目建設(shè)前期特別是初步設(shè)計和施工圖設(shè)計環(huán)節(jié)，未積極采取限額設(shè)計的投資控制措施，沒有將核實(shí)論證總成本目標(biāo)有效落實(shí)到設(shè)計任務(wù)書中，在方案批復(fù)階段就形成初步設(shè)計概算超過核實(shí)論證總投資的不良局面，加之后續(xù)在施工圖設(shè)計、施工協(xié)議簽訂、工程施工、竣工結(jié)算各階段全過程造價控制工作沒有加強(qiáng)，預(yù)算造價、結(jié)算造價層層加碼的現(xiàn)象便屢見不鮮。

（三）存在一定程度的配套建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提高的現(xiàn)象

各區(qū)在配套建設(shè)具體實(shí)施中，不同程度地出現(xiàn)專項規(guī)劃設(shè)施量或方案批復(fù)建設(shè)規(guī)模超過控規(guī)數(shù)量的情況。另外，由于部分區(qū)相關(guān)主管部門制定的市政、公建實(shí)施接管標(biāo)準(zhǔn)高于本市統(tǒng)一的配套建設(shè)管理導(dǎo)則要求，造成實(shí)際建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提高，直接影響到配套成本的變化。

四、對策和建議

（一）落實(shí)制度建設(shè)，加強(qiáng)資金及成本管理，實(shí)施新一輪大居市政公建配套建設(shè)成本全過程控制

本市新一輪大居市政公建配套工程建設(shè)具有投入成本高、建設(shè)周期長、影響因素多、資金籌措節(jié)點(diǎn)相對分散等特性，亟需建立并落實(shí)資金、成本管理制度，有效控制并降低市政公建配套工程建設(shè)成本，有效發(fā)揮配套建設(shè)資金的使用效益。

在配套建設(shè)資金管理方面，應(yīng)適時出臺本市新一輪大居市政公建配套建設(shè)資金收繳、使用和決算管理辦法，規(guī)范各區(qū)相關(guān)建設(shè)基地配套建設(shè)資金的分?jǐn)?、收繳、使用與項目決算工作，并積極提高配套建設(shè)資金的使用效益。

本市大型居住社區(qū)建設(shè)推進(jìn)辦公室（市推進(jìn)辦）已于2011年8月出臺《市保障性安居工程大型居住社區(qū)新一輪選址基地建房協(xié)議價格核實(shí)論證工作相關(guān)規(guī)定》(市推進(jìn)辦〔2011〕41號文)，就市政公建配套建設(shè)資金的分?jǐn)?、收繳、使用方法作了原則性規(guī)定，并于2015年10月又出臺〔2016〕148號文件對原規(guī)定加以修訂完善。各區(qū)應(yīng)在上述文件規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合各區(qū)實(shí)際情況，擬定相應(yīng)的管理細(xì)則，把各基地市政公建配套建設(shè)資金管理工作落到實(shí)處。

市推進(jìn)辦在本文調(diào)研成果的基礎(chǔ)上，宜盡快形成《新一輪選址大型居住社區(qū)市政公建配套分?jǐn)傎M(fèi)用管理辦法》以及《新一輪選址大型居住社區(qū)市政公建配套項目建設(shè)成本核算辦法》，規(guī)范配套建設(shè)資金的收繳、使用管理和項目決算管理相關(guān)工作。

在配套成本控制方面，各區(qū)及相關(guān)配套建設(shè)實(shí)施單位必須牢固樹立成本意識、限額意識，按照現(xiàn)行配套建設(shè)導(dǎo)則要求與標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施項目建設(shè)，把核實(shí)論證總投資額作為成本控制目標(biāo)。建議委托專業(yè)投資監(jiān)理實(shí)施全過程造價控制。投資監(jiān)理工作應(yīng)貫穿項目決策、設(shè)計、施工和竣工結(jié)算全過程。

（二）以區(qū)為主，市區(qū)聯(lián)手，建立配套建設(shè)總成本結(jié)算審核認(rèn)定機(jī)制

由于種種原因，各基地配套建設(shè)實(shí)際成本與核實(shí)論證金額發(fā)生了一定程度的客觀變化，需要市、區(qū)兩級政府對項目實(shí)際成本進(jìn)行結(jié)算審核與認(rèn)定，確定具體差異。

總體原則和思路為：（1）根據(jù)“以區(qū)為主，市區(qū)聯(lián)手”的配套建設(shè)管理機(jī)制，明確基地所在區(qū)大型居住社區(qū)建設(shè)推進(jìn)辦公室或其委托的部門（或機(jī)構(gòu)）為項目結(jié)算審核主體。（2）市大型居住社區(qū)建設(shè)推進(jìn)辦公室或市政府指定的其他市屬部門（或機(jī)構(gòu)）是基地市政公建配套建設(shè)項目結(jié)算認(rèn)定主體。（3）結(jié)算審核工作于基地保障性住房完成交付使用或基地市政公建配套設(shè)施竣工完成80%時正式啟動。（4）為體現(xiàn)“誰主張、誰出資”的費(fèi)用分?jǐn)傇瓌t，經(jīng)結(jié)算審核認(rèn)定的投資差額由基地所在區(qū)政府為主落實(shí)資金來源，市級財力適當(dāng)支持。根據(jù)原核實(shí)論證總投資確定的大居各類項目所承擔(dān)配套建設(shè)分?jǐn)倖蝺r不再調(diào)整。

資金來源可以從以下幾個方面考慮：（1）各基地共有產(chǎn)權(quán)房類型調(diào)整所產(chǎn)生的配套分?jǐn)傎M(fèi)增收資金；（2）各基地征收安置房房源供應(yīng)二次差價；（3）各基地土地儲備資金成本結(jié)余；（4）各基地經(jīng)營性項目出讓地塊土地出讓金收益部分；（5）市級新增專項財政補(bǔ)貼資金。

（三）結(jié)合最新要求，及時修訂和完善配套建設(shè)導(dǎo)則與標(biāo)準(zhǔn)

上海市保障性住房（大型居住社區(qū)）配套建設(shè)管理導(dǎo)則是為了明確配套建設(shè)管理要求，規(guī)范和指導(dǎo)配套工程設(shè)計、施工、建設(shè)行為，合理控制配套建設(shè)成本而專門制定的，現(xiàn)行導(dǎo)則于2012年制定和發(fā)布，該導(dǎo)則對推進(jìn)本市大型居住社區(qū)配套工程建設(shè)起到了積極的作用。然而通過幾年來的試用，也發(fā)現(xiàn)了其中存在的一些問題。為使導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)的制定更具科學(xué)性、時效性和實(shí)際操作性，修訂工作需有市場化和前瞻性視角，以滿足社會進(jìn)步和市場發(fā)展的實(shí)際需要，增強(qiáng)政策制定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和長效性。

（四）夯實(shí)成果，實(shí)際應(yīng)用，形成科學(xué)有效的大居配套總投資核實(shí)論證造價指標(biāo)體系

通過對調(diào)研基地在建配套項目建設(shè)成本的摸底、測算和分析，基本掌握了比較有代表性的第一手成本基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為后續(xù)啟動基地核實(shí)論證階段相關(guān)造價指標(biāo)的調(diào)整完善創(chuàng)造了條件。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)對樣本基地配套建設(shè)各類項目實(shí)際造價指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步分析、研究、修正，夯實(shí)成果，初步建立新一輪大居市政公建配套工程造價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，并實(shí)施動態(tài)跟蹤管理，將相關(guān)成果有效應(yīng)用于后續(xù)工作中，為核實(shí)論證工作的科學(xué)性和時效性提供技術(shù)保障。