2003年以來，上海市在寶山、嘉定等9個區(qū)縣分三批次規(guī)劃選址了46個大型居住社區(qū)建設基地。按照市政府的統(tǒng)一部署，市、區(qū)各部門積極推進大型居住社區(qū)市政公建配套設施建設，取得了良好的成效。然而由于本市大型居住社區(qū)建設基地選址多位于中心城區(qū)以外，尤其新一輪選址基地均位于遠郊區(qū)，周邊原有的市政基礎(chǔ)設施和公共服務設施較前二輪基地更為薄弱。對于2011年陸續(xù)開工建設的14個新一輪選址基地市政公建配套建設項目，各區(qū)普遍反映成本增加矛盾突出，建設資金壓力較重，原核實論證所確定的配套建設費用難以滿足項目實際資金需求，后續(xù)市政公建配套設施建設面臨較大壓力。

一、研究的背景和目的

為了有效發(fā)揮大型居住社區(qū)保障性住房使用效益，滿足入住居民“開門七件事”基本生活需求，市委、市政府高度重視和關(guān)心大型居住社區(qū)市政公建配套設施建設，提出配套設施與住宅“同步規(guī)劃、同步設計、同步建設、同步交付”的工作要求。按照市政府的統(tǒng)一部署，市、區(qū)各部門積極推進大型居住社區(qū)市政公建配套設施建設，取得了良好的成效。然而由于本市大型居住社區(qū)建設基地選址多位于中心城區(qū)以外，周邊原有的市政基礎(chǔ)設施和公共服務設施較為薄弱。經(jīng)過多年來的建設，各區(qū)普遍反映基地配套建設資金壓力較重，原核實論證所確定的配套建設費用難以滿足項目實際資金需求，后續(xù)市政公建配套設施建設面臨較大壓力。

二、調(diào)研基地市政公建配套建設成本分析

本文針對所選取的奉賢區(qū)南橋、青浦區(qū)新城一站、浦東新區(qū)航頭拓展、閔行區(qū)浦江拓展4個大型居住社區(qū)建設基地開展配套成本調(diào)研工作。

（一）調(diào)研數(shù)據(jù)

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，相比核實論證總投資額，相關(guān)基地實際建設成本存在不同程度的變化，而且部分基地、部分項目成本變化情況較突出。各調(diào)研基地情況分別如下。

1.奉賢區(qū)南橋基地(環(huán)城北路以南區(qū)域)

2011年核實論證總投資額為406363.81萬元，本次調(diào)研實際建設成本為551799.62萬元，增加145435.82萬元，增幅比例為35.79%，詳見表1。

2.青浦區(qū)新城一站基地

2011年核實論證總投資額為322949.19萬元，本次調(diào)研實際建設成本為380155.60萬元，增加57206.41萬元，增幅比例為17.71%，詳見表2。

3.浦東新區(qū)航頭拓展基地

2011年核實論證總投資額為118159.16萬元，本次調(diào)研實際建設成本為182907.14萬元，增加64747.98萬元，增幅比例為54.80%，詳見表3。

4.閔行區(qū)浦江拓展基地

2011年核實論證總投資額為164093.37萬元，本次調(diào)研實際建設成本為248630.47萬元，增加84537.10萬元，增幅比例為51.52%，詳見表4。

（二）成本變化原因分析

經(jīng)調(diào)研了解，造成和影響各基地配套建設總投資成本發(fā)生變化的原因和因素歸納起來主要有以下幾種情況。

1.建設標準發(fā)生變化

配套工程項目行業(yè)主管部門移交接管標準相比現(xiàn)行配套建設導則標準發(fā)生了變化，主要有：（1）如教育設施、社會服務設施中樓地面、墻面、天棚等裝修設計標準提高增加投資。據(jù)統(tǒng)計，該項內(nèi)容引起的投資增幅約為12%～31%（各區(qū)情況不一，下同）。（2）公共綠地等綠化工程設計標準變化引起費用增加。該項內(nèi)容引起的投資增幅約為28%～48%。（3）部分公用設施在原來建筑、裝飾、安裝費用以外增加了設備及外配套費用。據(jù)統(tǒng)計，該項內(nèi)容引起的投資增幅約為51%～73%。

2.建設內(nèi)容與規(guī)模變化

（1）部分基地道路工程實際建設道路紅線寬度和設計長度與詳規(guī)及核證指標不一致。該項內(nèi)容引起的投資增幅約為5%～22%。（2）部分基地教育設施方案批復建筑面積大于控制性詳細規(guī)劃面積指標。

3.工料機市場價格變化

核證建安指標基于2011年核證時點工料機市場信息價格，實際施工期間市場工料機價格（尤其是人工單價）發(fā)生了較大變化，引起建安成本增加。據(jù)統(tǒng)計，該項內(nèi)容引起的投資增幅約為30%左右。

4.建設場地和施工條件的個體因素差異造成建設成本變化

（1）市政道路工程中因?qū)嶋H場地標高、地質(zhì)情況的特殊性引起的土方數(shù)量、路基處理、暗浜處理等費用增加。該項內(nèi)容引起的投資增幅約為7%～27%左右。（2）實際發(fā)生新建道路道口開設及綠化賠償以及現(xiàn)場簽證費用引起成本變化。該項內(nèi)容引起的投資增幅約為5%～19%左右。

5.公用管線工程及道路附屬工程實際造價成本偏高

（1）公用管線工程由行業(yè)主管部門實施建設，單位投資指標高于核證指標。（2）公建項目中市政接口和水電配套工程成本普遍偏高于核證標準。（3）道路工程中附屬設施(交通工程、路燈工程、行道樹工程、臨時工程等)實際造價指標普遍高于原核實論證取定指標。本項內(nèi)容引起的投資增幅約為4%～19%。

6.其他方面

（1）因社會保障費用新文件規(guī)定出臺對建安成本造成影響。（2）建設管理和建設單位自身原因引起的成本變化。

三、調(diào)研基地市政公建配套建設成本控制管理存在問題

（一）缺乏貫穿項目全過程的成本控制統(tǒng)一主體

在現(xiàn)行工程造價管理模式下，項目不同階段工程造價管理主體和參與方不盡一致，核實論證工作結(jié)果較難成為各階段不同管理主體共同的投資控制目標和依據(jù)。這種情形就迫切需要有一個基于業(yè)主的貫穿項目全過程的投資控制管理主體來實施全過程造價控制工作，真正將核實論證總投資作為目標嚴格控制配套建設成本。

（二）未能有效采取限額設計投資控制措施

部分基地在配套項目建設前期特別是初步設計和施工圖設計環(huán)節(jié)，未積極采取限額設計的投資控制措施，沒有將核實論證總成本目標有效落實到設計任務書中，在方案批復階段就形成初步設計概算超過核實論證總投資的不良局面，加之后續(xù)在施工圖設計、施工協(xié)議簽訂、工程施工、竣工結(jié)算各階段全過程造價控制工作沒有加強，預算造價、結(jié)算造價層層加碼的現(xiàn)象便屢見不鮮。

（三）存在一定程度的配套建設規(guī)模擴大、建設標準提高的現(xiàn)象

各區(qū)在配套建設具體實施中，不同程度地出現(xiàn)專項規(guī)劃設施量或方案批復建設規(guī)模超過控規(guī)數(shù)量的情況。另外，由于部分區(qū)相關(guān)主管部門制定的市政、公建實施接管標準高于本市統(tǒng)一的配套建設管理導則要求，造成實際建設標準提高，直接影響到配套成本的變化。

四、對策和建議

（一）落實制度建設，加強資金及成本管理，實施新一輪大居市政公建配套建設成本全過程控制

本市新一輪大居市政公建配套工程建設具有投入成本高、建設周期長、影響因素多、資金籌措節(jié)點相對分散等特性，亟需建立并落實資金、成本管理制度，有效控制并降低市政公建配套工程建設成本，有效發(fā)揮配套建設資金的使用效益。

在配套建設資金管理方面，應適時出臺本市新一輪大居市政公建配套建設資金收繳、使用和決算管理辦法，規(guī)范各區(qū)相關(guān)建設基地配套建設資金的分攤、收繳、使用與項目決算工作，并積極提高配套建設資金的使用效益。

本市大型居住社區(qū)建設推進辦公室（市推進辦）已于2011年8月出臺《市保障性安居工程大型居住社區(qū)新一輪選址基地建房協(xié)議價格核實論證工作相關(guān)規(guī)定》(市推進辦〔2011〕41號文)，就市政公建配套建設資金的分攤、收繳、使用方法作了原則性規(guī)定，并于2015年10月又出臺〔2016〕148號文件對原規(guī)定加以修訂完善。各區(qū)應在上述文件規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合各區(qū)實際情況，擬定相應的管理細則，把各基地市政公建配套建設資金管理工作落到實處。

市推進辦在本文調(diào)研成果的基礎(chǔ)上，宜盡快形成《新一輪選址大型居住社區(qū)市政公建配套分攤費用管理辦法》以及《新一輪選址大型居住社區(qū)市政公建配套項目建設成本核算辦法》，規(guī)范配套建設資金的收繳、使用管理和項目決算管理相關(guān)工作。

在配套成本控制方面，各區(qū)及相關(guān)配套建設實施單位必須牢固樹立成本意識、限額意識，按照現(xiàn)行配套建設導則要求與標準實施項目建設，把核實論證總投資額作為成本控制目標。建議委托專業(yè)投資監(jiān)理實施全過程造價控制。投資監(jiān)理工作應貫穿項目決策、設計、施工和竣工結(jié)算全過程。

（二）以區(qū)為主，市區(qū)聯(lián)手，建立配套建設總成本結(jié)算審核認定機制

由于種種原因，各基地配套建設實際成本與核實論證金額發(fā)生了一定程度的客觀變化，需要市、區(qū)兩級政府對項目實際成本進行結(jié)算審核與認定，確定具體差異。

總體原則和思路為：（1）根據(jù)“以區(qū)為主，市區(qū)聯(lián)手”的配套建設管理機制，明確基地所在區(qū)大型居住社區(qū)建設推進辦公室或其委托的部門（或機構(gòu)）為項目結(jié)算審核主體。（2）市大型居住社區(qū)建設推進辦公室或市政府指定的其他市屬部門（或機構(gòu)）是基地市政公建配套建設項目結(jié)算認定主體。（3）結(jié)算審核工作于基地保障性住房完成交付使用或基地市政公建配套設施竣工完成80%時正式啟動。（4）為體現(xiàn)“誰主張、誰出資”的費用分攤原則，經(jīng)結(jié)算審核認定的投資差額由基地所在區(qū)政府為主落實資金來源，市級財力適當支持。根據(jù)原核實論證總投資確定的大居各類項目所承擔配套建設分攤單價不再調(diào)整。

資金來源可以從以下幾個方面考慮：（1）各基地共有產(chǎn)權(quán)房類型調(diào)整所產(chǎn)生的配套分攤費增收資金；（2）各基地征收安置房房源供應二次差價；（3）各基地土地儲備資金成本結(jié)余；（4）各基地經(jīng)營性項目出讓地塊土地出讓金收益部分；（5）市級新增專項財政補貼資金。

（三）結(jié)合最新要求，及時修訂和完善配套建設導則與標準

上海市保障性住房（大型居住社區(qū)）配套建設管理導則是為了明確配套建設管理要求，規(guī)范和指導配套工程設計、施工、建設行為，合理控制配套建設成本而專門制定的，現(xiàn)行導則于2012年制定和發(fā)布，該導則對推進本市大型居住社區(qū)配套工程建設起到了積極的作用。然而通過幾年來的試用，也發(fā)現(xiàn)了其中存在的一些問題。為使導則標準的制定更具科學性、時效性和實際操作性，修訂工作需有市場化和前瞻性視角，以滿足社會進步和市場發(fā)展的實際需要，增強政策制定的現(xiàn)實指導意義和長效性。

（四）夯實成果，實際應用，形成科學有效的大居配套總投資核實論證造價指標體系

通過對調(diào)研基地在建配套項目建設成本的摸底、測算和分析，基本掌握了比較有代表性的第一手成本基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為后續(xù)啟動基地核實論證階段相關(guān)造價指標的調(diào)整完善創(chuàng)造了條件。在此基礎(chǔ)上，應對樣本基地配套建設各類項目實際造價指標進行進一步分析、研究、修正，夯實成果，初步建立新一輪大居市政公建配套工程造價指標數(shù)據(jù)庫，并實施動態(tài)跟蹤管理，將相關(guān)成果有效應用于后續(xù)工作中，為核實論證工作的科學性和時效性提供技術(shù)保障。