上海市新一輪城市總體規(guī)劃提出了一個與每個上海市民息息相關(guān)的全新概念，即“15分鐘生活圈”。按照總體規(guī)劃的發(fā)展導向，需關(guān)注社區(qū)以15分鐘生活圈作為社會治理和社區(qū)公共資源配置的基本單元。2016年8月，《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導則（試行）》（以下簡稱《規(guī)劃導則（試行）》）發(fā)布，聚焦居民日常“衣、食、住、行”，提出了目標及規(guī)劃要求。

如何把“15分鐘生活圈”落到實處，回應市民對社區(qū)公共服務資源配置新期待，需以《規(guī)劃導則（試行）》為指引，研究布局策略，提升社區(qū)公共服務資源配置的適應性和靈活性，切實實現(xiàn)以上海市居民家為中心的15分鐘可達范圍內(nèi)，有便捷可達的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等基本公共服務設(shè)施。

一、“15分鐘慢行服務圈”的定義

依據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》，城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈按照步行15分鐘可達的空間范圍，并結(jié)合行政邊界劃定，平均規(guī)模約為3～5平方公里，服務常住人口約為5～10萬人。城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈以500米步行范圍為基準，劃分一個或多個街坊的空間組團，配置滿足弱勢群體日?；颈Ｕ闲怨卜赵O(shè)施和公共活動場所。鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈按照慢行可達的空間范圍，結(jié)合行政村邊界劃定，一般涵蓋多個自然村。鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈以行政村為單位，集中配置基本保障性公共服務設(shè)施、基礎(chǔ)性生產(chǎn)服務設(shè)施和公共活動場所；以自然村為單位，配置滿足弱勢群體日?；颈Ｕ闲怨卜赵O(shè)施和公共服務場所。

依據(jù)《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導則》，15分鐘社區(qū)生活圈是上海打造社區(qū)生活的基本單元，即在15分鐘步行可達范圍內(nèi)，配備生活所需的基本服務功能與公共活動空間，形成安全、友好、舒適的社會基本生活平臺。生活圈一般范圍在3平方公里左右，常住人口約5～10萬人。從有利于營造兼具環(huán)境友好、設(shè)施充沛、活力多元等特征的社區(qū)生活圈角度，建議人口密度在1～3萬人／平方公里之間。社區(qū)規(guī)劃編制范圍最小為一個街坊，可結(jié)合現(xiàn)狀情況、居民實際需求等綜合確定，在評估時以設(shè)施服務半徑和人均水平作為具體衡量標準。

綜合考慮本市城市規(guī)劃文件關(guān)于社區(qū)生活圈的概念界定，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、基本公共服務均等化建設(shè)要求，結(jié)合社會事業(yè)各領(lǐng)域設(shè)施現(xiàn)狀情況、居民實際需求，本文對“15分鐘服務圈”作如下定義：

以社區(qū)為單位，按照城市化地區(qū)、城鎮(zhèn)化拓展區(qū)、遠郊地區(qū)的空間分類（以實有人口密度為劃分依據(jù)，城市化地區(qū)：人口密度≥10000人/平方公里；城鎮(zhèn)化拓展區(qū)：3000人/平方公里＜人口密度＜10000人/平方公里，人口增速較快；遠郊地區(qū)：人口密度≤3000人/平方公里，人口增速相對較慢），配置相應的公共服務設(shè)施，形成15分鐘慢行服務圈。其中：城市化地區(qū)，15分鐘為步行可達距離；城鎮(zhèn)化拓展區(qū)，15分鐘為以步行/騎行可達距離相結(jié)合；遠郊地區(qū)，15分鐘主要為騎行可達距離。

二、“15分鐘慢行服務圈”的內(nèi)涵

（一）教育

教育“15分鐘慢行服務圈”是指在居民15分鐘出行時間的可達距離范圍內(nèi)，配置包括幼兒園、小學、初中在內(nèi)的教育服務設(shè)施，為社區(qū)中的適齡學生提供教育服務。延伸居住社區(qū)教育資源，設(shè)置居村委老年人學習點，為社區(qū)居民服務。

可提供的教育服務資源包括：中小學、幼兒園提供的就近學前教育和義務教育服務；中小學向社區(qū)開放的文體教育資源，包括運動場館和設(shè)備、圖書閱覽場館和設(shè)施、會場和多功能教室等。

具體指標為：居民15分鐘慢行可達1所幼兒園，且學位充足；居民15分鐘慢行可達1所小學，且學位充足；居民15分鐘慢行可達1所初中，且學位充足。

（二）衛(wèi)生

衛(wèi)生“15分鐘慢行服務圈”是指在居民15分鐘出行時間的可達距離范圍內(nèi)，兼顧城鄉(xiāng)居民的不同需求，根據(jù)新區(qū)人口的導入和分布情況，配置包括社區(qū)衛(wèi)生服務中心、社區(qū)衛(wèi)生服務站或村衛(wèi)生室（目前正在整合打造家庭醫(yī)生診所）在內(nèi)的二級衛(wèi)生服務設(shè)施，配備可提供基本醫(yī)療服務和基本公共衛(wèi)生服務項目的設(shè)施設(shè)備，讓老百姓享受到家門口的基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、計劃生育方面的咨詢和服務?？商峁┑男l(wèi)生服務資源包括：基本公共衛(wèi)生服務和社區(qū)基本醫(yī)療服務；“一站式”醫(yī)療、康復、養(yǎng)老服務；干預指導、健康宣教等服務。

具體指標為：居民15分鐘慢行可達一個社區(qū)衛(wèi)生服務中心（分中心），或者所在街鎮(zhèn)至少有一個社區(qū)衛(wèi)生服務中心；居民15分鐘慢行可達一個社區(qū)衛(wèi)生服務站或村衛(wèi)生室，或者15分鐘慢行可達一個社區(qū)衛(wèi)生服務中心（分中心）。

（三）養(yǎng)老

養(yǎng)老“15分鐘慢行服務圈”是指針對老年人活動半徑相對較小、習慣在熟悉的環(huán)境中養(yǎng)老等特點，并兼顧城鄉(xiāng)老年人的不同需求，秉承“原居安養(yǎng)、持續(xù)照護”的理念，實現(xiàn)老年人在家門口養(yǎng)老，在居民15分鐘出行時間的可達距離范圍內(nèi)，聚焦“一站多點”和“站點并舉”，配置包括養(yǎng)老機構(gòu)、街鎮(zhèn)綜合為老服務中心、長者照護之家、老年人日間照護中心、老年人助餐服務點、居村標準化老年活動室、養(yǎng)老睦鄰互助點等養(yǎng)老服務設(shè)施，形成可知、可選、可用、可及的養(yǎng)老服務公共平臺。

可提供的養(yǎng)老服務資源包括：機構(gòu)照護服務、社區(qū)綜合為老服務、社區(qū)托養(yǎng)服務、社區(qū)支持服務。

具體指標為：每個街鎮(zhèn)至少建有一家政府辦養(yǎng)老機構(gòu)；每個街鎮(zhèn)至少有一個街鎮(zhèn)綜合為老服務中心，區(qū)域面積較大的街鎮(zhèn)或基本社區(qū)管理單元，可設(shè)立分中心；居民15分鐘慢行可達一個長者照護之家或老年人日間照護中心或老年人助餐服務點；居民15分鐘慢行可達一個老年活動室。

（四）文化

文化“15分鐘慢行服務圈”是指在居民15分鐘出行時間的可達距離范圍內(nèi)，兼顧城鄉(xiāng)居民的不同需求，根據(jù)新區(qū)人口的導入和分布情況，配置包括社區(qū)文化活動中心及分中心、居村文化室、文化睦鄰點在內(nèi)的多點文化服務設(shè)施，配備燈光、音響、投影儀、有線電視等設(shè)施設(shè)備，讓老百姓享受到家門口的基本公共文化服務。

可提供的文化服務資源包括：多功能活動、展示展覽、休閑娛樂、體育健身、團隊活動、社區(qū)教育、網(wǎng)絡服務、書報刊服務、科學普及、農(nóng)技推廣、便民服務等。

具體指標為：居民15分鐘慢行可達一個社區(qū)文化活動中心，或者所在街鎮(zhèn)至少有一個；居民15分鐘慢行可達一個文化活動室。

（五）體育

體育“15分鐘慢行服務圈”是指在居民15分鐘出行時間的可達距離范圍內(nèi)，兼顧到城鄉(xiāng)居民的不同需求，根據(jù)新區(qū)人口的導入和分布情況，配置包括市民健身中心或文體活動中心、市民球場或公共運動場、健身步道、健身苑點在內(nèi)的體育服務設(shè)施，讓老百姓享受到家門口的基本公共體育服務，提高全民健身參與度。

可提供的體育服務資源包括：健身組織、健身活動、科學健身指導等。

具體指標為：居民15分鐘慢行可達公共運動場或健身步道，或者市民體育中心；居民15分鐘慢行可達一個健身苑點，或者市民體育中心。

三、“15分鐘慢行服務圈”布局策略

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)標準，按照“1張清單+1套行動計劃+1項試點方案+1個可視化平臺”總體思路，以設(shè)施配置清單為核心，以推進城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群基本公共服務均等化為主線，以各領(lǐng)域重點任務為依托，以一個以人為本的數(shù)據(jù)資源優(yōu)化應用平臺為支撐，著力構(gòu)建15分鐘慢行服務圈。

本文認為，“15分鐘慢行服務圈”除聚焦教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育5類服務，還應關(guān)注與居民生活密切相關(guān)的助殘、商業(yè)、菜場等3類社區(qū)服務，同時，充分重視技術(shù)進步對社區(qū)居民生活方式的影響，進而影響其服務需求、感知、獲取、體驗，是一個包含了“5+3+X”的開放范疇。

（一）統(tǒng)籌標準，城鄉(xiāng)一體

確定“15分鐘慢行服務圈”標準化設(shè)施清單。著眼解決布局依據(jù)單一、布局結(jié)果供需不匹配、設(shè)施資源條線分割、居民獲取服務便捷性不夠等問題，關(guān)注服務人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)、15分鐘服務半徑，關(guān)注實際需要的設(shè)施類型，關(guān)注設(shè)施建設(shè)運營模式的多樣性、靈活性，共享共建，參考國際先進經(jīng)驗，確保標準設(shè)置的前瞻性、先進性，構(gòu)建一套新的社會事業(yè)設(shè)施布局標準。內(nèi)容上較現(xiàn)有標準更豐富、數(shù)量上較現(xiàn)有配置更充沛、布局上較現(xiàn)有標準更精準，提升社區(qū)公共服務資源配置的適應性和靈活性，回應市民對社區(qū)公共服務資源配置新期待。

（二）試點先行，分類施策

在當前新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化進程加速推進的總體背景下，本市不同地區(qū)存在總體發(fā)展資源不充足，內(nèi)部區(qū)域發(fā)展不均衡、發(fā)展訴求不一致等問題。如受區(qū)域城鎮(zhèn)化水平和財政收入等因素影響，中心城區(qū)、郊區(qū)公共服務基礎(chǔ)設(shè)施資源配置及配套人員隊伍等供給水平存在較大差距。同時，由于其人口總量及結(jié)構(gòu)的不同，居民生活方式及對公共服務的需求也存在差異。

為此，各區(qū)在推進“15分鐘慢行服務圈”布局過程中，可結(jié)合本區(qū)實際情況，選取試點街鎮(zhèn)，制定“一街（鎮(zhèn)）一策”實施方案，進行實踐探索。試點街鎮(zhèn)選取考慮具有典型特征，且符合后續(xù)推廣需要。“一街（鎮(zhèn)）一策”方案制定過程中，需結(jié)合街鎮(zhèn)的規(guī)劃、結(jié)合當前的實際、結(jié)合居民的實際需求，對標檢測各街鎮(zhèn)達標情況，找出缺配問題清單，銜接規(guī)劃，盤整現(xiàn)有資源，通過新配、統(tǒng)籌共享、整合改造等綜合手段形成各街鎮(zhèn)社會事業(yè)“15分鐘慢行服務圈”達標措施清單。之后再結(jié)合試點情況進行評估總結(jié)、完善方案、分步推廣。

（三）雙重校核，供需平衡

通過人口與設(shè)施兩類體系內(nèi)容的資源整合，搭建居村委人口信息與公共服務設(shè)施地理信息的平臺，即“15分鐘慢行服務圈”可視化智能平臺。依托這一信息化應用平臺，實現(xiàn)GIS系統(tǒng)、人口大數(shù)據(jù)、社會事業(yè)設(shè)施大數(shù)據(jù)的整合，實現(xiàn)人口與設(shè)施兩類體系內(nèi)容資源整合，對各居村委的各類公共服務設(shè)施可及性、可獲得性進行雙重校核，并用于指導公共服務設(shè)施的布局評價和優(yōu)化，實現(xiàn)各類服務設(shè)施資源的動態(tài)化、精細化、可視化管理，推動從條線到區(qū)塊工作思路的轉(zhuǎn)換。同時，搭建15分鐘服務圈的數(shù)據(jù)管理平臺系統(tǒng)，形成持續(xù)改進、開放共享的數(shù)據(jù)庫，更加科學地解決問題。

以居委小區(qū)為主要依據(jù)，識別服務核心區(qū)，進行地理定位。依據(jù)“15分鐘服務圈”定義和內(nèi)涵，結(jié)合社區(qū)的路網(wǎng)狀況和公共交通設(shè)施分布，根據(jù)路徑規(guī)劃，模擬出行覆蓋范圍，以15分鐘對社區(qū)服務范圍進行框定。在此基礎(chǔ)上，分析所有居住小區(qū)15分鐘可及的各類服務設(shè)施數(shù)量情況，根據(jù)不同設(shè)施資源分配及布局原則，分析各個街鎮(zhèn)不同服務設(shè)施數(shù)量的供需平衡情況。

四、“15分鐘慢行服務圈”下階段布局策略研究

（一）堅持“規(guī)劃引領(lǐng)、優(yōu)質(zhì)均衡”，優(yōu)先滿足人民群眾最迫切需求

下階段各類規(guī)劃的編制、調(diào)整工作，應充分考慮“15分鐘慢行服務圈”的建設(shè)要求，建議跨前一步考慮“15分鐘慢行服務圈”的全面布局。堅持“以人為本”，在后續(xù)發(fā)展中優(yōu)先滿足居民對提升教育、衛(wèi)生這兩大領(lǐng)域服務的迫切需求。同時，要根據(jù)本市城郊發(fā)展程度不同的情況，在郊區(qū)適當傾斜資源、加大投入，確保“優(yōu)質(zhì)均衡”。教育方面，進一步加強幼托一體化建設(shè)，抓緊推進緊密型學區(qū)化集團化建設(shè)，深入開展課程教育改革，完善教育人才培養(yǎng)機制，確保義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。衛(wèi)生方面，進一步夯實社區(qū)衛(wèi)生服務功能，做實做細家庭醫(yī)生簽約服務，加強全科醫(yī)生人才培養(yǎng)，加大家庭病床服務供給，全面開展安寧療護服務，最大程度滿足群眾需求。

（二）堅持“確?；?、提質(zhì)增效”，進一步優(yōu)化完善公共服務體系

切實保障“15分鐘慢行服務圈”中五大領(lǐng)域基本公共服務供給，確保解決“有沒有”的問題，同時進一步考慮解決“好不好”的問題。在?；镜那疤嵯?，從人民群眾的實際需求出發(fā)，加快“15分鐘慢行服務圈”的“提質(zhì)增效”，推進后續(xù)版本迭代升級，提升現(xiàn)有服務質(zhì)量。例如，在教育領(lǐng)域進一步加強師資隊伍建設(shè)；衛(wèi)生領(lǐng)域進一步優(yōu)化醫(yī)護水平、完善醫(yī)療設(shè)備，養(yǎng)老領(lǐng)域積極解決小部分養(yǎng)老機構(gòu)尚未引入“長護險”的問題，改善助餐點菜品口味、豐富菜品種類；文化領(lǐng)域進一步提高設(shè)施使用效率、豐富文化娛樂活動，將文化服務受眾覆蓋面進一步擴展到青年群體中；體育領(lǐng)域繼續(xù)加強場地建設(shè)、增加器材種類等。同時，進一步加強各領(lǐng)域融合發(fā)展，全面落實本市關(guān)于文教結(jié)合、文體結(jié)合、體教結(jié)合、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的相關(guān)要求。

（三）堅持“創(chuàng)新驅(qū)動、協(xié)同發(fā)展”，利用新技術(shù)新理念促進新發(fā)展

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，本市“15分鐘慢行服務圈”的建設(shè)同樣離不開創(chuàng)新的驅(qū)動。在后續(xù)建設(shè)布局中可考慮在合理范圍內(nèi)適當給予街鎮(zhèn)更多自主權(quán)，鼓勵發(fā)揮基層首創(chuàng)精神；同時，各個條線可充分利用當前的新技術(shù)和新理念促進基本公共服務各領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展。例如，教育領(lǐng)域積極推動建設(shè)區(qū)域教育綜合改革創(chuàng)新示范區(qū)，全面深化教育綜合改革；衛(wèi)生領(lǐng)域加強鄉(xiāng)村醫(yī)生、全科醫(yī)生培養(yǎng)；養(yǎng)老領(lǐng)域可積極開展“家庭養(yǎng)老床位”試點；文化領(lǐng)域以“購買服務、監(jiān)督管理”激發(fā)文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，同時還可強化“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新作用，進一步加強與第三方服務機構(gòu)的合作，定制內(nèi)容、精準推送；體育領(lǐng)域以浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)施灣社區(qū)智慧健身中心為示范，打造智慧化健身服務體系。

（四）堅持“資源整合、多方參與”，充分發(fā)揮市場配置資源的作用

大力挖掘多方資源，進一步加強資源整合，對于在本市“15分鐘慢行服務圈”布局過程中發(fā)現(xiàn)的可復制、可推廣案例，要充分總結(jié)其經(jīng)驗做法，形成一套完整有效的資源整合方式和解決路徑。例如，可借鑒浦東新區(qū)“周家渡養(yǎng)老模式”，建立多層次綜合養(yǎng)老服務體系；參考浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)便民出行的思路方法，會同建交委等部門推進服務鄉(xiāng)村的短駁公交線路。同時，要積極引導各種社會力量的參與，優(yōu)化多元化、層次化公共服務供給格局。例如，可在部分設(shè)施運營中引入合理的市場化運作機制和模式，有序引導專業(yè)化的服務機構(gòu)、社會組織、企業(yè)法人等多元主體參與公共服務設(shè)施的運營管理，鼓勵社會力量發(fā)揮各自服務優(yōu)勢、特色提升設(shè)施利用效率。對于未來建設(shè)中可能涉及的非基本公共服務領(lǐng)域，則要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，鼓勵各類市場主體多方投入，擴能增效。