上海市新一輪城市總體規(guī)劃提出了一個(gè)與每個(gè)上海市民息息相關(guān)的全新概念，即“15分鐘生活圈”。按照總體規(guī)劃的發(fā)展導(dǎo)向，需關(guān)注社區(qū)以15分鐘生活圈作為社會治理和社區(qū)公共資源配置的基本單元。2016年8月，《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》）發(fā)布，聚焦居民日常“衣、食、住、行”，提出了目標(biāo)及規(guī)劃要求。

如何把“15分鐘生活圈”落到實(shí)處，回應(yīng)市民對社區(qū)公共服務(wù)資源配置新期待，需以《規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》為指引，研究布局策略，提升社區(qū)公共服務(wù)資源配置的適應(yīng)性和靈活性，切實(shí)實(shí)現(xiàn)以上海市居民家為中心的15分鐘可達(dá)范圍內(nèi)，有便捷可達(dá)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等基本公共服務(wù)設(shè)施。

一、“15分鐘慢行服務(wù)圈”的定義

依據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》，城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈按照步行15分鐘可達(dá)的空間范圍，并結(jié)合行政邊界劃定，平均規(guī)模約為3～5平方公里，服務(wù)常住人口約為5～10萬人。城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈以500米步行范圍為基準(zhǔn)，劃分一個(gè)或多個(gè)街坊的空間組團(tuán)，配置滿足弱勢群體日?；颈Ｕ闲怨卜?wù)設(shè)施和公共活動(dòng)場所。鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈按照慢行可達(dá)的空間范圍，結(jié)合行政村邊界劃定，一般涵蓋多個(gè)自然村。鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈以行政村為單位，集中配置基本保障性公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)性生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施和公共活動(dòng)場所；以自然村為單位，配置滿足弱勢群體日?；颈Ｕ闲怨卜?wù)設(shè)施和公共服務(wù)場所。

依據(jù)《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》，15分鐘社區(qū)生活圈是上海打造社區(qū)生活的基本單元，即在15分鐘步行可達(dá)范圍內(nèi)，配備生活所需的基本服務(wù)功能與公共活動(dòng)空間，形成安全、友好、舒適的社會基本生活平臺。生活圈一般范圍在3平方公里左右，常住人口約5～10萬人。從有利于營造兼具環(huán)境友好、設(shè)施充沛、活力多元等特征的社區(qū)生活圈角度，建議人口密度在1～3萬人／平方公里之間。社區(qū)規(guī)劃編制范圍最小為一個(gè)街坊，可結(jié)合現(xiàn)狀情況、居民實(shí)際需求等綜合確定，在評估時(shí)以設(shè)施服務(wù)半徑和人均水平作為具體衡量標(biāo)準(zhǔn)。

綜合考慮本市城市規(guī)劃文件關(guān)于社區(qū)生活圈的概念界定，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化建設(shè)要求，結(jié)合社會事業(yè)各領(lǐng)域設(shè)施現(xiàn)狀情況、居民實(shí)際需求，本文對“15分鐘服務(wù)圈”作如下定義：

以社區(qū)為單位，按照城市化地區(qū)、城鎮(zhèn)化拓展區(qū)、遠(yuǎn)郊地區(qū)的空間分類（以實(shí)有人口密度為劃分依據(jù)，城市化地區(qū)：人口密度≥10000人/平方公里；城鎮(zhèn)化拓展區(qū)：3000人/平方公里＜人口密度＜10000人/平方公里，人口增速較快；遠(yuǎn)郊地區(qū)：人口密度≤3000人/平方公里，人口增速相對較慢），配置相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，形成15分鐘慢行服務(wù)圈。其中：城市化地區(qū)，15分鐘為步行可達(dá)距離；城鎮(zhèn)化拓展區(qū)，15分鐘為以步行/騎行可達(dá)距離相結(jié)合；遠(yuǎn)郊地區(qū)，15分鐘主要為騎行可達(dá)距離。

二、“15分鐘慢行服務(wù)圈”的內(nèi)涵

（一）教育

教育“15分鐘慢行服務(wù)圈”是指在居民15分鐘出行時(shí)間的可達(dá)距離范圍內(nèi)，配置包括幼兒園、小學(xué)、初中在內(nèi)的教育服務(wù)設(shè)施，為社區(qū)中的適齡學(xué)生提供教育服務(wù)。延伸居住社區(qū)教育資源，設(shè)置居村委老年人學(xué)習(xí)點(diǎn)，為社區(qū)居民服務(wù)。

可提供的教育服務(wù)資源包括：中小學(xué)、幼兒園提供的就近學(xué)前教育和義務(wù)教育服務(wù)；中小學(xué)向社區(qū)開放的文體教育資源，包括運(yùn)動(dòng)場館和設(shè)備、圖書閱覽場館和設(shè)施、會場和多功能教室等。

具體指標(biāo)為：居民15分鐘慢行可達(dá)1所幼兒園，且學(xué)位充足；居民15分鐘慢行可達(dá)1所小學(xué)，且學(xué)位充足；居民15分鐘慢行可達(dá)1所初中，且學(xué)位充足。

（二）衛(wèi)生

衛(wèi)生“15分鐘慢行服務(wù)圈”是指在居民15分鐘出行時(shí)間的可達(dá)距離范圍內(nèi)，兼顧城鄉(xiāng)居民的不同需求，根據(jù)新區(qū)人口的導(dǎo)入和分布情況，配置包括社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站或村衛(wèi)生室（目前正在整合打造家庭醫(yī)生診所）在內(nèi)的二級衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，配備可提供基本醫(yī)療服務(wù)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)施設(shè)備，讓老百姓享受到家門口的基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育方面的咨詢和服務(wù)。可提供的衛(wèi)生服務(wù)資源包括：基本公共衛(wèi)生服務(wù)和社區(qū)基本醫(yī)療服務(wù)；“一站式”醫(yī)療、康復(fù)、養(yǎng)老服務(wù)；干預(yù)指導(dǎo)、健康宣教等服務(wù)。

具體指標(biāo)為：居民15分鐘慢行可達(dá)一個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（分中心），或者所在街鎮(zhèn)至少有一個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心；居民15分鐘慢行可達(dá)一個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站或村衛(wèi)生室，或者15分鐘慢行可達(dá)一個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（分中心）。

（三）養(yǎng)老

養(yǎng)老“15分鐘慢行服務(wù)圈”是指針對老年人活動(dòng)半徑相對較小、習(xí)慣在熟悉的環(huán)境中養(yǎng)老等特點(diǎn)，并兼顧城鄉(xiāng)老年人的不同需求，秉承“原居安養(yǎng)、持續(xù)照護(hù)”的理念，實(shí)現(xiàn)老年人在家門口養(yǎng)老，在居民15分鐘出行時(shí)間的可達(dá)距離范圍內(nèi)，聚焦“一站多點(diǎn)”和“站點(diǎn)并舉”，配置包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、街鎮(zhèn)綜合為老服務(wù)中心、長者照護(hù)之家、老年人日間照護(hù)中心、老年人助餐服務(wù)點(diǎn)、居村標(biāo)準(zhǔn)化老年活動(dòng)室、養(yǎng)老睦鄰互助點(diǎn)等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，形成可知、可選、可用、可及的養(yǎng)老服務(wù)公共平臺。

可提供的養(yǎng)老服務(wù)資源包括：機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)、社區(qū)綜合為老服務(wù)、社區(qū)托養(yǎng)服務(wù)、社區(qū)支持服務(wù)。

具體指標(biāo)為：每個(gè)街鎮(zhèn)至少建有一家政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；每個(gè)街鎮(zhèn)至少有一個(gè)街鎮(zhèn)綜合為老服務(wù)中心，區(qū)域面積較大的街鎮(zhèn)或基本社區(qū)管理單元，可設(shè)立分中心；居民15分鐘慢行可達(dá)一個(gè)長者照護(hù)之家或老年人日間照護(hù)中心或老年人助餐服務(wù)點(diǎn)；居民15分鐘慢行可達(dá)一個(gè)老年活動(dòng)室。

（四）文化

文化“15分鐘慢行服務(wù)圈”是指在居民15分鐘出行時(shí)間的可達(dá)距離范圍內(nèi)，兼顧城鄉(xiāng)居民的不同需求，根據(jù)新區(qū)人口的導(dǎo)入和分布情況，配置包括社區(qū)文化活動(dòng)中心及分中心、居村文化室、文化睦鄰點(diǎn)在內(nèi)的多點(diǎn)文化服務(wù)設(shè)施，配備燈光、音響、投影儀、有線電視等設(shè)施設(shè)備，讓老百姓享受到家門口的基本公共文化服務(wù)。

可提供的文化服務(wù)資源包括：多功能活動(dòng)、展示展覽、休閑娛樂、體育健身、團(tuán)隊(duì)活動(dòng)、社區(qū)教育、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、書報(bào)刊服務(wù)、科學(xué)普及、農(nóng)技推廣、便民服務(wù)等。

具體指標(biāo)為：居民15分鐘慢行可達(dá)一個(gè)社區(qū)文化活動(dòng)中心，或者所在街鎮(zhèn)至少有一個(gè)；居民15分鐘慢行可達(dá)一個(gè)文化活動(dòng)室。

（五）體育

體育“15分鐘慢行服務(wù)圈”是指在居民15分鐘出行時(shí)間的可達(dá)距離范圍內(nèi)，兼顧到城鄉(xiāng)居民的不同需求，根據(jù)新區(qū)人口的導(dǎo)入和分布情況，配置包括市民健身中心或文體活動(dòng)中心、市民球場或公共運(yùn)動(dòng)場、健身步道、健身苑點(diǎn)在內(nèi)的體育服務(wù)設(shè)施，讓老百姓享受到家門口的基本公共體育服務(wù)，提高全民健身參與度。

可提供的體育服務(wù)資源包括：健身組織、健身活動(dòng)、科學(xué)健身指導(dǎo)等。

具體指標(biāo)為：居民15分鐘慢行可達(dá)公共運(yùn)動(dòng)場或健身步道，或者市民體育中心；居民15分鐘慢行可達(dá)一個(gè)健身苑點(diǎn)，或者市民體育中心。

三、“15分鐘慢行服務(wù)圈”布局策略

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)，按照“1張清單+1套行動(dòng)計(jì)劃+1項(xiàng)試點(diǎn)方案+1個(gè)可視化平臺”總體思路，以設(shè)施配置清單為核心，以推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群基本公共服務(wù)均等化為主線，以各領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)為依托，以一個(gè)以人為本的數(shù)據(jù)資源優(yōu)化應(yīng)用平臺為支撐，著力構(gòu)建15分鐘慢行服務(wù)圈。

本文認(rèn)為，“15分鐘慢行服務(wù)圈”除聚焦教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育5類服務(wù)，還應(yīng)關(guān)注與居民生活密切相關(guān)的助殘、商業(yè)、菜場等3類社區(qū)服務(wù)，同時(shí)，充分重視技術(shù)進(jìn)步對社區(qū)居民生活方式的影響，進(jìn)而影響其服務(wù)需求、感知、獲取、體驗(yàn)，是一個(gè)包含了“5+3+X”的開放范疇。

（一）統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)一體

確定“15分鐘慢行服務(wù)圈”標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施清單。著眼解決布局依據(jù)單一、布局結(jié)果供需不匹配、設(shè)施資源條線分割、居民獲取服務(wù)便捷性不夠等問題，關(guān)注服務(wù)人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)、15分鐘服務(wù)半徑，關(guān)注實(shí)際需要的設(shè)施類型，關(guān)注設(shè)施建設(shè)運(yùn)營模式的多樣性、靈活性，共享共建，參考國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，確保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的前瞻性、先進(jìn)性，構(gòu)建一套新的社會事業(yè)設(shè)施布局標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)容上較現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)更豐富、數(shù)量上較現(xiàn)有配置更充沛、布局上較現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)更精準(zhǔn)，提升社區(qū)公共服務(wù)資源配置的適應(yīng)性和靈活性，回應(yīng)市民對社區(qū)公共服務(wù)資源配置新期待。

（二）試點(diǎn)先行，分類施策

在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加速推進(jìn)的總體背景下，本市不同地區(qū)存在總體發(fā)展資源不充足，內(nèi)部區(qū)域發(fā)展不均衡、發(fā)展訴求不一致等問題。如受區(qū)域城鎮(zhèn)化水平和財(cái)政收入等因素影響，中心城區(qū)、郊區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施資源配置及配套人員隊(duì)伍等供給水平存在較大差距。同時(shí)，由于其人口總量及結(jié)構(gòu)的不同，居民生活方式及對公共服務(wù)的需求也存在差異。

為此，各區(qū)在推進(jìn)“15分鐘慢行服務(wù)圈”布局過程中，可結(jié)合本區(qū)實(shí)際情況，選取試點(diǎn)街鎮(zhèn)，制定“一街（鎮(zhèn)）一策”實(shí)施方案，進(jìn)行實(shí)踐探索。試點(diǎn)街鎮(zhèn)選取考慮具有典型特征，且符合后續(xù)推廣需要。“一街（鎮(zhèn)）一策”方案制定過程中，需結(jié)合街鎮(zhèn)的規(guī)劃、結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際、結(jié)合居民的實(shí)際需求，對標(biāo)檢測各街鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)情況，找出缺配問題清單，銜接規(guī)劃，盤整現(xiàn)有資源，通過新配、統(tǒng)籌共享、整合改造等綜合手段形成各街鎮(zhèn)社會事業(yè)“15分鐘慢行服務(wù)圈”達(dá)標(biāo)措施清單。之后再結(jié)合試點(diǎn)情況進(jìn)行評估總結(jié)、完善方案、分步推廣。

（三）雙重校核，供需平衡

通過人口與設(shè)施兩類體系內(nèi)容的資源整合，搭建居村委人口信息與公共服務(wù)設(shè)施地理信息的平臺，即“15分鐘慢行服務(wù)圈”可視化智能平臺。依托這一信息化應(yīng)用平臺，實(shí)現(xiàn)GIS系統(tǒng)、人口大數(shù)據(jù)、社會事業(yè)設(shè)施大數(shù)據(jù)的整合，實(shí)現(xiàn)人口與設(shè)施兩類體系內(nèi)容資源整合，對各居村委的各類公共服務(wù)設(shè)施可及性、可獲得性進(jìn)行雙重校核，并用于指導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施的布局評價(jià)和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)各類服務(wù)設(shè)施資源的動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化、可視化管理，推動(dòng)從條線到區(qū)塊工作思路的轉(zhuǎn)換。同時(shí)，搭建15分鐘服務(wù)圈的數(shù)據(jù)管理平臺系統(tǒng)，形成持續(xù)改進(jìn)、開放共享的數(shù)據(jù)庫，更加科學(xué)地解決問題。

以居委小區(qū)為主要依據(jù)，識別服務(wù)核心區(qū)，進(jìn)行地理定位。依據(jù)“15分鐘服務(wù)圈”定義和內(nèi)涵，結(jié)合社區(qū)的路網(wǎng)狀況和公共交通設(shè)施分布，根據(jù)路徑規(guī)劃，模擬出行覆蓋范圍，以15分鐘對社區(qū)服務(wù)范圍進(jìn)行框定。在此基礎(chǔ)上，分析所有居住小區(qū)15分鐘可及的各類服務(wù)設(shè)施數(shù)量情況，根據(jù)不同設(shè)施資源分配及布局原則，分析各個(gè)街鎮(zhèn)不同服務(wù)設(shè)施數(shù)量的供需平衡情況。

四、“15分鐘慢行服務(wù)圈”下階段布局策略研究

（一）堅(jiān)持“規(guī)劃引領(lǐng)、優(yōu)質(zhì)均衡”，優(yōu)先滿足人民群眾最迫切需求

下階段各類規(guī)劃的編制、調(diào)整工作，應(yīng)充分考慮“15分鐘慢行服務(wù)圈”的建設(shè)要求，建議跨前一步考慮“15分鐘慢行服務(wù)圈”的全面布局。堅(jiān)持“以人為本”，在后續(xù)發(fā)展中優(yōu)先滿足居民對提升教育、衛(wèi)生這兩大領(lǐng)域服務(wù)的迫切需求。同時(shí)，要根據(jù)本市城郊發(fā)展程度不同的情況，在郊區(qū)適當(dāng)傾斜資源、加大投入，確保“優(yōu)質(zhì)均衡”。教育方面，進(jìn)一步加強(qiáng)幼托一體化建設(shè)，抓緊推進(jìn)緊密型學(xué)區(qū)化集團(tuán)化建設(shè)，深入開展課程教育改革，完善教育人才培養(yǎng)機(jī)制，確保義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。衛(wèi)生方面，進(jìn)一步夯實(shí)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能，做實(shí)做細(xì)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，加強(qiáng)全科醫(yī)生人才培養(yǎng)，加大家庭病床服務(wù)供給，全面開展安寧療護(hù)服務(wù)，最大程度滿足群眾需求。

（二）堅(jiān)持“確保基本、提質(zhì)增效”，進(jìn)一步優(yōu)化完善公共服務(wù)體系

切實(shí)保障“15分鐘慢行服務(wù)圈”中五大領(lǐng)域基本公共服務(wù)供給，確保解決“有沒有”的問題，同時(shí)進(jìn)一步考慮解決“好不好”的問題。在?；镜那疤嵯拢瑥娜嗣袢罕姷膶?shí)際需求出發(fā)，加快“15分鐘慢行服務(wù)圈”的“提質(zhì)增效”，推進(jìn)后續(xù)版本迭代升級，提升現(xiàn)有服務(wù)質(zhì)量。例如，在教育領(lǐng)域進(jìn)一步加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)；衛(wèi)生領(lǐng)域進(jìn)一步優(yōu)化醫(yī)護(hù)水平、完善醫(yī)療設(shè)備，養(yǎng)老領(lǐng)域積極解決小部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尚未引入“長護(hù)險(xiǎn)”的問題，改善助餐點(diǎn)菜品口味、豐富菜品種類；文化領(lǐng)域進(jìn)一步提高設(shè)施使用效率、豐富文化娛樂活動(dòng)，將文化服務(wù)受眾覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)展到青年群體中；體育領(lǐng)域繼續(xù)加強(qiáng)場地建設(shè)、增加器材種類等。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)各領(lǐng)域融合發(fā)展，全面落實(shí)本市關(guān)于文教結(jié)合、文體結(jié)合、體教結(jié)合、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的相關(guān)要求。

（三）堅(jiān)持“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展”，利用新技術(shù)新理念促進(jìn)新發(fā)展

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，本市“15分鐘慢行服務(wù)圈”的建設(shè)同樣離不開創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)。在后續(xù)建設(shè)布局中可考慮在合理范圍內(nèi)適當(dāng)給予街鎮(zhèn)更多自主權(quán)，鼓勵(lì)發(fā)揮基層首創(chuàng)精神；同時(shí)，各個(gè)條線可充分利用當(dāng)前的新技術(shù)和新理念促進(jìn)基本公共服務(wù)各領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展。例如，教育領(lǐng)域積極推動(dòng)建設(shè)區(qū)域教育綜合改革創(chuàng)新示范區(qū)，全面深化教育綜合改革；衛(wèi)生領(lǐng)域加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生、全科醫(yī)生培養(yǎng)；養(yǎng)老領(lǐng)域可積極開展“家庭養(yǎng)老床位”試點(diǎn)；文化領(lǐng)域以“購買服務(wù)、監(jiān)督管理”激發(fā)文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，同時(shí)還可強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新作用，進(jìn)一步加強(qiáng)與第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作，定制內(nèi)容、精準(zhǔn)推送；體育領(lǐng)域以浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)施灣社區(qū)智慧健身中心為示范，打造智慧化健身服務(wù)體系。

（四）堅(jiān)持“資源整合、多方參與”，充分發(fā)揮市場配置資源的作用

大力挖掘多方資源，進(jìn)一步加強(qiáng)資源整合，對于在本市“15分鐘慢行服務(wù)圈”布局過程中發(fā)現(xiàn)的可復(fù)制、可推廣案例，要充分總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)做法，形成一套完整有效的資源整合方式和解決路徑。例如，可借鑒浦東新區(qū)“周家渡養(yǎng)老模式”，建立多層次綜合養(yǎng)老服務(wù)體系；參考浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)便民出行的思路方法，會同建交委等部門推進(jìn)服務(wù)鄉(xiāng)村的短駁公交線路。同時(shí)，要積極引導(dǎo)各種社會力量的參與，優(yōu)化多元化、層次化公共服務(wù)供給格局。例如，可在部分設(shè)施運(yùn)營中引入合理的市場化運(yùn)作機(jī)制和模式，有序引導(dǎo)專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會組織、企業(yè)法人等多元主體參與公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營管理，鼓勵(lì)社會力量發(fā)揮各自服務(wù)優(yōu)勢、特色提升設(shè)施利用效率。對于未來建設(shè)中可能涉及的非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，則要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，鼓勵(lì)各類市場主體多方投入，擴(kuò)能增效。