一、研究背景

黨的十八大以來，習近平總書記提出了一系列生態(tài)文明建設新理念新思想新戰(zhàn)略，要求“全面推動綠色發(fā)展，加快形成綠色發(fā)展方式，從源頭上使污染物排放大幅下降，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接。”

按照“五位一體”總體布局和本市相關工作部署要求，在各相關部門、各區(qū)、各類企業(yè)及長三角相關機構的支持下，我們組織開展了《上海市循環(huán)經(jīng)濟和資源綜合利用“十四五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）前期研究工作。本研究基于能源和資源可再生，從優(yōu)化全社會物質(zhì)流角度，通過對本市生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城建、廢舊物資等領域廢棄物的減量化、再利用、再循環(huán)，圍繞提升資源產(chǎn)出率、資源綜合利用率的目標，開展了調(diào)研。借鑒東京等地的經(jīng)驗，把握國際循環(huán)經(jīng)濟和應對氣候變化的新趨勢新要求，本研究對“十四五”規(guī)劃提出如下思路和建議。

二、本市循環(huán)經(jīng)濟工作的總體情況

（一）廢棄物產(chǎn)生量維持高位運行，90%實現(xiàn)綜合利用，10%實現(xiàn)安全處置

2018年上海產(chǎn)生各類固體廢棄物約1.25億噸。從結構分析，生活垃圾約984萬噸，工業(yè)固廢約1724萬噸，建筑垃圾約8147萬噸，污泥底泥約294萬噸，農(nóng)業(yè)廢棄物約337萬噸，廢舊資源約1018萬噸。在資源利用環(huán)節(jié)，各類固體廢棄物中，去除工程渣土、工程泥漿產(chǎn)生廢棄物約6300萬噸，約57%實現(xiàn)循環(huán)利用，約25%的廢棄物就地利用，約8%的廢棄物焚燒利用；在終端安全處置環(huán)節(jié)，約8%的廢棄物填埋處置，由于本市產(chǎn)業(yè)結構原因，尚有2%的廢棄物需要市外處置。

（二）率先推進生活垃圾分類立法，政策引導取得實效，解決部分難點問題

率先推進生活垃圾分類立法，出臺《上海市生活垃圾管理條例》、《〈上海市生活垃圾管理條例〉推進全程分類體系建設實施意見》等系列政策，通過地方立法推行生活垃圾分類制度,規(guī)范生活垃圾分類投放、收集、運輸、處置各個環(huán)節(jié),完善源頭減量和資源化利用的各項措施，有效改善城市人居環(huán)境、維護生態(tài)安全,助力建設更加美麗的生態(tài)之城。在餐廚垃圾、建筑廢棄物等領域不斷出臺政策補齊短板，特別在餐廚廢棄油脂制生物柴油推廣應用有突破，支持政策實施兩年以來企業(yè)BD100生物柴油完成量實現(xiàn)390%的增長。

（三）循環(huán)經(jīng)濟工作具備良好基礎，對標無廢城市建設，三項工作率先達標

本市已建立了較為完善的循環(huán)經(jīng)濟和資源綜合利用體系，在資源投入環(huán)節(jié)，按照2012年投入產(chǎn)出表推算，本市資源產(chǎn)出率達到2.7萬元/噸，超過歐盟水平。對標國家無廢城市創(chuàng)建要求，本市大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量已實現(xiàn)趨零增長，從2015年的約1800萬噸降至2018年的1630.5萬噸，綜合利用率保持在95%以上；本市主要農(nóng)業(yè)廢棄物基本實現(xiàn)全量利用，通過“十二五”以來推行面源污染減排政策，秸稈和畜禽糞便等農(nóng)業(yè)固體廢棄物綜合利用率達97%（其余部分實現(xiàn)污水納管）；主要工業(yè)企業(yè)危險廢物產(chǎn)生和利用實現(xiàn)申報制，企業(yè)外運處置及自行處置均實現(xiàn)全量管控。

三、本市“十四五”循環(huán)經(jīng)濟工作面臨的形勢

（一）人口增長及城市化不斷壘高本市廢棄物峰值

生活垃圾人均產(chǎn)生量保持高位運行，人口增長將進一步提高總量。對標國際經(jīng)驗，2018年本市人均收入水平與東京1985年情況類似，2000～2018年人均垃圾產(chǎn)生量與東京1970～1990年變化趨勢相似，產(chǎn)業(yè)結構和能源消費情況與1990年東京指標類似。綜合考慮生活水平提升、垃圾分類工作的深入、人口規(guī)模的不確定性影響，本市生活垃圾人均產(chǎn)生量今后5～10迎來峰值，預計“十四五”期間及之后的一段時間進入高位運行周期，人均達到1.2公斤/天，初步預測本市的總量將隨服務人口的增加同步提升。其他領域廢棄物產(chǎn)生總量基本穩(wěn)定。初步預測，本市城建及廢舊物資總體穩(wěn)定，工業(yè)固廢有所增長，農(nóng)業(yè)廢棄物有所下降，總量保持穩(wěn)定（不計渣土和泥漿）。

（二）改變峰值及凈零排放成為可持續(xù)發(fā)展新導向

《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》涵蓋17個可持續(xù)發(fā)展目標，是聯(lián)合國2000年9月提出的千年發(fā)展目標到期之后，繼續(xù)指導2015～2030年的全球發(fā)展工作的綱領。該議程特別關注廢棄物問題，要求做好人口增長及城市化帶來的廢棄物增長與垃圾處理能力的平衡。面對嚴峻的固體廢棄物情況，已經(jīng)有很多國家和城市提出了相應的對策和目標，并且已經(jīng)起到很好效果，比如日本城市川崎，通過工業(yè)生態(tài)化，每年利用565000噸的固體廢棄物，實現(xiàn)廢棄物總量下降。到2030年，中心城市要力爭通過控制源頭的穩(wěn)定化甚至減量，使城市在更高密度的情況下，擁有更高效的管理，以減低其耗用的資源，盡力去改變廢棄物產(chǎn)生的峰值，實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟、社會多重效應。艾倫·麥克阿瑟基金會《循環(huán)經(jīng)濟：應對氣候變化的另一半藍圖》也提出改變廢棄物產(chǎn)生峰值是2050年前全球共同努力的趨勢，其中再生材料的生產(chǎn)及循環(huán)農(nóng)業(yè)是本世紀中葉實現(xiàn)碳排放凈零增長的關鍵。

（三）無廢城市的創(chuàng)建需要重構循環(huán)經(jīng)濟頂層設計

傳統(tǒng)的循環(huán)經(jīng)濟工作，主要針對“四節(jié)一綜合”，本市一直以來將資源綜合利用作為循環(huán)經(jīng)濟的主要切入點。今后一個階段，“無廢城市”建設是踐行綠色發(fā)展的重要指導，“強化頂層設計引領、推動生活垃圾源頭減量和資源化利用、培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式”將是本市建成“無廢城市”的難點。工作體系隨之拓展為“基于能源、資源的可再生，持續(xù)優(yōu)化全社會物質(zhì)流系統(tǒng)，使經(jīng)濟發(fā)展更高質(zhì)量，自然系統(tǒng)更具韌性，城市生活更加美好。”從源頭上減少原生材料使用，提升資源產(chǎn)出率，在處置環(huán)節(jié)推動生產(chǎn)、生活領域的融合發(fā)展，提升資源綜合利用率和資源再生利用率，末端更有保障。

四、本市“十四五”循環(huán)經(jīng)濟工作面臨的難點問題

（一）處置設施存在直接缺口和潛在缺口

“十四五”期間，需要填補的設施“直接缺口”主要包括兩個方面：一是生活垃圾焚燒設施或有一定缺口。未來5～10年本市原生生活垃圾總量還將保持繼續(xù)上升趨勢，已有規(guī)劃按時實施可實現(xiàn)原生生活垃圾零填埋。考慮到寶山項目尚在推進中，本市人口規(guī)模的不確定性，焚燒能力或有一定缺口。遠期根據(jù)實際需要預留部分空間。二是焚燒爐渣等次生固體廢棄物處置利用缺口需要考慮。按照干垃圾2.3萬噸/日焚燒量測算，干垃圾焚燒每年將產(chǎn)生一定量的爐渣和飛灰等次生固體廢棄物。爐渣可用于建材產(chǎn)品生產(chǎn)，飛灰目前作為危廢填埋，如要實現(xiàn)全部干垃圾“零填埋”，需同步增加爐渣利用能力，明確飛灰處置利用路徑并布局相關利用設施。根據(jù)測算，到2025年，本市各領域爐渣處置能力有132萬噸缺口，需盡快謀劃布局。“十四五”期間，需要設施“潛在缺口”主要包括三個方面：一是危廢處置利用能力缺口大。目前本市危險廢物產(chǎn)生量124萬噸，以市內(nèi)合規(guī)處置為主，資源化利用為輔，少量外運處置。到2025年，預計新增的危廢除本市焚燒、企業(yè)自行處置和外運處置外，仍有部分需填埋處置。“十四五”期間，面臨長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展，建立健全“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的危險廢物環(huán)境監(jiān)管體系，未來本市危險廢棄物外運存在不確定性，處置設施缺口存在可能性?？紤]到跨省轉運政策的不確定性，約有75萬噸危廢處置缺口。二是部分領域臨時設施處置存在不確定性。本市工程垃圾(廢棄混凝土)主要用于再生骨料等建材產(chǎn)品生產(chǎn)和就近回填利用，但再生利用項目受產(chǎn)業(yè)導向、鄰避效應等因素影響，均為臨時設施，缺乏相關環(huán)保標準，部分環(huán)保設施條件較為完善的項目也可能被關停，無法保證長期穩(wěn)定運行。此外部分一般工業(yè)固廢利用企業(yè)也面臨調(diào)整風險。三是土、泥類消納場地存在較大缺口。本市年均約有6500萬噸工程渣土、泥漿、河道底泥、自來水廠排泥、通溝污泥需通過造地、還田等消納處置。目前，造地等最新政策要求存在不確定性，污泥消納場地有較大風險。

（二）各個領域建設運行脫節(jié)系統(tǒng)待優(yōu)化

從全域物質(zhì)流循環(huán)角度，需要統(tǒng)籌解決回收、運輸、存儲、處理等脫節(jié)造成的系統(tǒng)性問題：一是再制造領域舊件來源存在政策性障礙。目前本市廢舊機電再制造領域產(chǎn)能放空，國內(nèi)舊件市場已不能滿足現(xiàn)有處理規(guī)模，建議結合自貿(mào)區(qū)新片區(qū)探索政策創(chuàng)新，推動進口機電產(chǎn)品保稅加工。二是濕垃圾亟需統(tǒng)籌土壤改良等穩(wěn)定出路。本市現(xiàn)有規(guī)劃濕垃圾處置設施以焚燒處理為主，需要進一步推廣濕垃圾處理技術，規(guī)范產(chǎn)品標準，釋放有機質(zhì)改善土壤活性，與農(nóng)業(yè)廢棄物再利用統(tǒng)籌管理。三是兩網(wǎng)融合“點站場”建設與可回收物目標脫節(jié)。生活垃圾分類工作推行實施后，低價值可回收物回收量大、綜合利用潛力大，（以重固鎮(zhèn)為例，生活垃圾分類統(tǒng)計低價值可回收物、高價值可回收物日均占比為7:3），目前可回收物“點站場”運營單位聚焦高價值可回收物，地方政府對低價值可回收物的收集、運輸、處置全過程缺乏精準量化考核，導致大量低價值可回收物的資源浪費。四是建筑垃圾資源綜合利用產(chǎn)品缺乏出路。拆房、裝修等建筑垃圾處置后產(chǎn)生的骨料及建材產(chǎn)品預計將達到600萬噸，由于目前無針對此類產(chǎn)品標準、應用規(guī)程等，隨著項目的陸續(xù)建成投產(chǎn)后產(chǎn)品大量生產(chǎn)，回用壓力巨大。

（三）主管部門缺乏統(tǒng)籌全領域的管理手段

根據(jù)國內(nèi)外循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展最新形勢，從政府管理角度看，尚有不少難點問題：一是數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系空缺，目前本市資源產(chǎn)出率及各個領域的廢棄物利用率都是源自推算和行業(yè)匯總，缺乏全市統(tǒng)一的循環(huán)經(jīng)濟資源產(chǎn)出、資源消耗、資源綜合利用、主要污染物排放等方面的統(tǒng)計體系。二是政策工具單一，循環(huán)經(jīng)濟的政策主要以單個領域逐項突破，支持末端處理設施布局為抓手，無法應對全域循環(huán)的要求，也無法進一步調(diào)動各種社會力量和市民的廣泛參與。三是要素配置謀劃不足，循環(huán)經(jīng)濟項目帶有準公益性質(zhì)，在國土空間規(guī)劃中缺乏預留，為應對新涌現(xiàn)的污泥、拆房裝修等廢棄物，區(qū)縣只能拿出工業(yè)用進行建設，處置成本較高，另一方面，老港生態(tài)基地等規(guī)劃遲遲無法落地，循環(huán)經(jīng)濟空間載體明顯缺乏。

五、本市“十四五”循環(huán)經(jīng)濟工作的總體思考

（一）關于總體工作思路

今后一個階段本市的循環(huán)經(jīng)濟工作總體思路建議為：基于能源、資源的可再生，持續(xù)優(yōu)化全社會物質(zhì)流系統(tǒng)，使經(jīng)濟發(fā)展更高質(zhì)量，自然系統(tǒng)更具韌性，城市生活更加美好。

（二）關于發(fā)展目標

從全市層面建議關注三個主要指標：資源產(chǎn)出率建議實現(xiàn)試算，在目前基礎上穩(wěn)中有升，與GDP增長同步;資源綜合利用率從目前的57%增長到65%；終端填埋率從8%下降到1%。建議分步實現(xiàn)“無廢城市”：第一階段，預計本市將于2022年左右，基本實現(xiàn)原生生活垃圾“零填埋”。第二階段，原生固體廢棄物“零填埋”，通過提升城市自身固廢處置保障能力，落實外運處置路徑。建議分揀殘渣、部分工業(yè)固廢，進一步提升分揀要求，與生活垃圾摻燒處置（已預留摻燒能力）。第三階段，推進危廢綜合利用，實現(xiàn)全市固廢“零填埋”。

（三）緊密圍繞高質(zhì)量發(fā)展，改善資源使用方式，力爭實現(xiàn)凈零排放下的經(jīng)濟增長

挖掘資源循環(huán)利用潛力，讓經(jīng)濟增長與原生資源消耗脫鉤，增加經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)性。鼓勵可再生資源的高質(zhì)量利用，比如在水泥等原材料領域，鼓勵終端處置設施“以廢定產(chǎn)”，降低原生資源耗用，提高資產(chǎn)利用率。限制不可再生資源使用，如推行生產(chǎn)銷售禁止使用塑料餐具、薄塑料袋、塑料棉簽、吸管等一次性不可降解塑料制品，促進全生物降解替代產(chǎn)品的研發(fā)和推廣，在汽車、機電制造領域推廣使用可再生資源等替代原料。在部分領域率先實現(xiàn)資源耗用及排放削減，在城市更高密度的情況下，控制住部分領域廢棄物增長趨勢，穩(wěn)定總量，盡早實現(xiàn)峰值減量。

（四）完善設施布局，優(yōu)化政策體系，打造綠色發(fā)展示范工程

打通生活、建筑、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、廢舊物資領域原材料和廢棄物的回收渠道，提升可再生資源利用率。提升源頭分類質(zhì)量，實現(xiàn)生活垃圾高效投放。加快兩網(wǎng)融合，通過政策引導，結合互聯(lián)網(wǎng)技術推進回收利用體系模式創(chuàng)新，優(yōu)化低價值可回收物的價值鏈，可回收物利用量從目前10%提升到20%。大力推動濕垃圾（廚余垃圾）資源化利用。推廣堆肥、濕熱處理、生產(chǎn)生物柴油、蛋白飼料、厭氧發(fā)酵產(chǎn)氫、高溫炭化處理等利用模式，結合土壤修復及循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，打通循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)。盡快落實處置能力建設項目，統(tǒng)籌“收運儲處”四環(huán)節(jié)，形成“再生產(chǎn)品應用”為導向的設施體系，提升設施管理水平，減少鄰避效應。探索再制造產(chǎn)品進出口監(jiān)管創(chuàng)新。研究電子廢棄物、機電產(chǎn)品等高端裝備再制造的舊件貿(mào)易監(jiān)管創(chuàng)新模式，推動進口機電產(chǎn)品保稅加工，打造生產(chǎn)-消費-生產(chǎn)環(huán)節(jié)機電產(chǎn)品再制造閉環(huán)體系。實現(xiàn)固廢循環(huán)利用。完善一般工業(yè)固體廢物和危險廢物等工業(yè)固廢初級加工體系，打通拆房垃圾再利用產(chǎn)品出路，增加工業(yè)、建筑領域廢棄物重新利用次數(shù)，提升資源利用質(zhì)量。推廣廢舊動力電池梯級利用方式。明確動力電池廢舊產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈上下游各環(huán)節(jié)企業(yè)回收利用責任，保障廢棄物有效利用和環(huán)保處置，延長產(chǎn)品使用壽命，構建閉環(huán)管理體系。研究押金制度推動包裝物多次使用。完善包裝物押金機制，促進包裝物重復利用。

加快形成本市“二主多點”的設施布局，老港生態(tài)環(huán)保基地及寶山資源綜合利用基地在資源利用水平、能耗、環(huán)境控制達到世界領先水平。在再制造、建筑廢棄物、濕垃圾等領域形成示范工程，利用新技術解決環(huán)境問題的同時，助推綠色制造業(yè)發(fā)展，服務全國市場。

（五）分步實現(xiàn)零填埋，代之以有價值物質(zhì)回歸土壤，幫助自然系統(tǒng)再生

對本市因產(chǎn)業(yè)結構原因無法利用的固廢進行安全處置，建議對部分工業(yè)固廢與生活垃圾摻燒處置（已預留摻燒能力），對大宗工業(yè)固廢和廢舊物資應保留一定外運處置利用能力，對于危廢，近期仍應以外運處置利用為主，需積極推動長三角危廢集中處置，實現(xiàn)處置體系協(xié)同，部分品種在本市實現(xiàn)無害化，在政府監(jiān)督下有序轉移。規(guī)劃本市危廢處置利用整體路徑，布局相關設施，保障未來處置需求。對于最終“1%”的固廢（處置過程中產(chǎn)生的飛灰及各類危廢），應積極開展“以水泥窯生產(chǎn)為主，等離子熔融為補充”的危廢處置利用路徑研究，抓緊規(guī)劃布局相關產(chǎn)業(yè)項目，以最終實現(xiàn)全市全口徑固體廢棄物“零填埋”。同時積極推動濕垃圾資源化產(chǎn)品用于土壤修復，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)提升土壤有機質(zhì)含量，增強土壤生物活性，使其恢復肥力，帶動水質(zhì)改善，實現(xiàn)自然系統(tǒng)持續(xù)恢復。