伴隨著投融資體制改革的深入推進、供給側改革的力度加大，現(xiàn)今，不少由政府財力承擔的基礎設施、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、區(qū)域開發(fā)等領域的市政建設運營項目引入了社會資本。通過建設運營合作，不僅有利于補齊短板，還可實現(xiàn)公共服務供給的降本增效；但同時，項目主體身份變化也給此類項目投資、建設和運營階段的政府管理帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。

一、主要合作領域

傳統(tǒng)政府財力承擔的項目主要為社會影響重大但經濟效益一般或較低的項目。根據(jù)政府債務管理等相關要求，社會資本參與市政項目，應具備企業(yè)自籌資金、自主經營、市場化付費等條件。因此，絕大多數(shù)合作項目為準經營性。企業(yè)通過市場化運營，提供項目的資金籌措、建設、管理等服務內容。

經梳理，本文選擇社會資本參與度比較活躍的若干領域進行比較研究。

（一）城市基礎設施

主要行業(yè)：軌道交通、能源保障、生態(tài)環(huán)保、5G等。

引入社會資本的主要目的：提高建設運營的專業(yè)技術水平。

合作模式：此類項目運營周期較長，服務期穩(wěn)定安全運營要求高。項目有經營收入，收費方式主要為使用者付費，且需求穩(wěn)定。存在缺口部分主要采用財政補貼的方式予以解決。政府和企業(yè)一般采用特許經營、PPP模式等進行合作。

（二）存量建設用地轉型開發(fā)

主要行業(yè)：舊區(qū)改造、城中村改造、城市更新、人才公寓等。

引入社會資本的主要目的：解決資金籌措問題。

合作模式：與城市基礎設施不同，此類項目的難點在于前期資金需求較大，且收益存在不確定性。一般在特定領域，可采用合作開發(fā)的模式，解決動遷的資金來源。收益方面，采用定向出讓經營性用地的方式予以平衡。政府和企業(yè)一般采用股權合作等方式實施開發(fā)。

（三）社會事業(yè)

主要行業(yè)：教育、養(yǎng)老、大健康、大數(shù)據(jù)等。

引入社會資本的主要目的：降低運營成本、提供多樣化的服務。

合作模式：此類項目在傳統(tǒng)模式下以“?；?rdquo;的服務內容為主。通過引進社會資本，可進一步放寬服務的范圍和標準，并嫁接相關主體的市場資源，滿足不同人群的服務需要。政府和企業(yè)一般以購買服務、公建民營、民建民營等方式進行合作。

二、現(xiàn)狀問題

（一）籌備建設階段：項目主體變更，建設標準存在爭議

由政府部門作為項目主體，建設和運營成本可參考市級或區(qū)級政府投資項目管理相關要求，有明確的規(guī)范指引。引入社會資本建設運營的市政項目后，政企雙方對于建設標準、運維管養(yǎng)等成本的認定存在較大差異。一方面，政府對企業(yè)提供的服務內容有比較明確的期望和要求，然而考慮到政府承擔一部分的付費責任，對項目投資和付費標準仍實施管控；另一方面，企業(yè)出于市場化運營和項目融資的需要，渴望得到合理的收益。因此，若僅按照“?；?rdquo;或“財力建設”的標準進行建設運營，企業(yè)參與的意愿較低。若放寬建設或運營標準，項目成本超預期，有可能導致運營期財政付費壓力增加。

（二）運營服務階段：收入不穩(wěn)定，付費條件復雜，存在虧損風險

軌道交通、生態(tài)環(huán)保等基礎設施項目的運營期達數(shù)十年以上。為了保證項目運營安全可靠，通常要求采用技術較先進、穩(wěn)定性強的設施設備，前期投資巨大。同時，項目在運營期的物料損耗和設備檢修等剛性成本也較高。從全生命周期來看，項目資金需求較多。

但作為民生保障類的準經營性項目，這類基礎設施項目的付費來源較多元，且運營期的服務量變動較大，導致項目的付費條件復雜。例如，污泥/建筑垃圾處置資費應當由污水廠/拆房公司支付，但實質上價款仍主要來自財政資金轉移支付，涉及政府預算安排或政府負債；垃圾焚燒可獲得發(fā)電收入，沖抵部分項目成本，但垃圾的成分和數(shù)量對于發(fā)電量有很大影響，難以精確預測，收入無法得到保證；軌道交通收費為滿足公交化運營的要求，發(fā)車密度較高但票價水平受到政府嚴格監(jiān)管和控制，部分郊區(qū)站點上座率達不到預期，虧損嚴重。

（三）績效考核：資源導入及運營平衡難度大，競爭和淘汰機制有待優(yōu)化

在教育、養(yǎng)老和醫(yī)療等社會事領域，政府通過引入社會資本，或增加了服務的專業(yè)性，或降低了運營成本。在片區(qū)開發(fā)領域，社會資本的招商和招租能力，可提升區(qū)域就業(yè)、稅收，為原權益人持續(xù)收入。

社會資本在提供服務階段，由于成本控制的考量，可能存在資源導入未達預期的現(xiàn)象。例如，某街鎮(zhèn)的基本公共養(yǎng)老服務項目，據(jù)管理部門反映，引入的社會資本雖然具有較強的技術和人才儲備，但在該項目中，除了提供基本護理服務外，醫(yī)療、康復、信息化服務方面投入不足；又比如，由于本市整體房地產市場商業(yè)商辦過量，某地政府引入的地產合作單位在重建產業(yè)空間過程中，面臨區(qū)域產業(yè)空心化的風險，企業(yè)的招商、招租、就業(yè)承諾可能無法達到。

因此，如何鼓勵社會資本導入合適的資源、但同時避免過度商業(yè)化給運營帶來高成本和財政資源浪費的風險，是此類項目面臨的一大難題。

（四）試點領域：配套細則未出，部分領域社會資本仍在觀望

部分合作領域由于政策模糊，采取“一事一議”的方式推進，進展相對緩慢。例如，本市在集體建設用地建設租賃住房等領域，由于配套明細政策尚未出臺，社會資本仍參與程度有限。

2017年8月國土資源部出臺的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（國土資發(fā)〔2017〕100號，以下簡稱100號文）對相關項目用地規(guī)劃、供需匹配等方面給予了原則性的指導意見，但對于項目建設運營主體、土地所有權人之間的關系及利益分配等并未明確。本市松江區(qū)作為列入100號文的試點地區(qū)，由于操作細則未出，目前的入市項目較少，進入土地供應階段的項目只有5個。其中3個項目開發(fā)主體為本鎮(zhèn)級集體經濟組織，市場主體參與的僅2家，開發(fā)量僅占所有項目的30%。

三、解決思路

(一)探索社會主體地位的授權機制

市政建設運營項目引入社會資本參與，更強調社會主體發(fā)揮除建設以外的運營和管理能力。因此社會資本在參與過程中可享受的自由程度、主體地位需要加以明確。從北京、深圳、汕頭等地經驗來看，可以通過政府性決策文件（政策細則、特區(qū)立法、人大決議）等方式，確立社會資本作為政府委托實施項目的權利地位、建設和運營標準等。對于政府管理能力較強、地區(qū)發(fā)展較為均衡的地方，可采用頒布文件的形式，明確社會資本的參與方式、開發(fā)責任和權利義務。對于地區(qū)情況較復雜的地方，可以采用更為靈活的人大決議方式，對社會資本進行授權。例如，汕頭市在人大常委會議上，審議表決通過了關于濱海新城PPP模式開發(fā)的實施意見。

（二）厘清風險收益的分配機制

結合不同地方政府的財政實力、服務需求、管理水平、資源稟賦等，對社會資本的合作條件和引入資源的要求通過績效考核和獎懲激勵予以明晰、固化。對于合作過程中可能存在的風險，政府應當針對不同的風險類型，形成相互匹配的合作條件。

一些服務期限較長的項目，如政策法律、土地規(guī)劃、經濟環(huán)境、市場需求和技術標準等因素都可能引起項目收益和預期發(fā)生偏離，合作雙方應當尋求合適的“隔離帶”，即政府負責項目民生保障和社會穩(wěn)定這一底線，以保證項目的公共服務屬性，維護公眾利益和公共安全。社會主體應當在政府授權范圍內，盡可能通過運營效率的提升，提高服務質量和數(shù)量，獲得增量收益。

（三）建立健全試點領域的容錯機制

本市在市政建設和服務領域有多年的政企合作探索經驗。主要經歷了三大階段。第一階段是20世紀90年代～2010年，上海在道路橋梁、隧道、能源供應、污水處理、環(huán)境保護等諸多領域，開展了大量特許經營項目的實踐活動。第二階段是2011～2014年，結合基礎設施建設運營市場化改革，上海制定了一系列規(guī)范，如2010年底公布的《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》，促進特許經營模式的轉型升級，但受到固定收益清理、地方政府融資平臺等政策影響，這一階段的合作項目較少。第三階段是2014年國家陸續(xù)出臺PPP規(guī)范性文件以來，上海在污水處理、道路建設、新型城鎮(zhèn)化等領域開展PPP模式的探索。截至2020年3月，財政部PPP信息平臺管理庫共有9459個項目、總投資143923億元。上海僅5個項目、總投資23億元，占比分別僅為0.05%、0.016%。

相比本市，其他地區(qū)在部分試點領域出臺了更為明確的地方政策，且通過政策的完善和細化，使項目具備了操作性和合規(guī)性。以集體建設用地建設租賃住房為例，北京市先后出臺了《關于印發(fā)利用北京市集體土地建設租賃住房試點實施意見的通知》（京國土耕〔2014〕467號）、《關于進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》（市規(guī)國土發(fā)〔2017〕376號）。后者對項目主體形式、權益分配、融資方式等進行了更為明確的約定。同時，該文件對住房租賃期限和租金水平做了規(guī)定：集體經濟組織以土地使用權入股、聯(lián)營的方式與國有企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設的，集體經濟組織在新成立的企業(yè)持股比例不得低于51%，且應有保底分紅。截至2019年9月，北京市全市共確定68個集體土地租賃住房試點項目，已開工21個，可提供房源約2.7萬套。

四、結語

建議通過適度放權、完善容錯機制，激發(fā)更多民間資本參與合作，讓本市更多市政項目可以嫁接社會資源。采取試行、試點、績效考核、獎懲結合等方式，增強制度設計的彈性。對于涉及公眾安全和公共利益事項，政府在保證安全底線上，合規(guī)合理管控，激勵企業(yè)通過降本增效、增加民生保障和城市運營類的服務的有效供給，提高各類資金資源的使用效率。