伴隨著投融資體制改革的深入推進(jìn)、供給側(cè)改革的力度加大，現(xiàn)今，不少由政府財(cái)力承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、區(qū)域開發(fā)等領(lǐng)域的市政建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目引入了社會資本。通過建設(shè)運(yùn)營合作，不僅有利于補(bǔ)齊短板，還可實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的降本增效；但同時(shí)，項(xiàng)目主體身份變化也給此類項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營階段的政府管理帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。

一、主要合作領(lǐng)域

傳統(tǒng)政府財(cái)力承擔(dān)的項(xiàng)目主要為社會影響重大但經(jīng)濟(jì)效益一般或較低的項(xiàng)目。根據(jù)政府債務(wù)管理等相關(guān)要求，社會資本參與市政項(xiàng)目，應(yīng)具備企業(yè)自籌資金、自主經(jīng)營、市場化付費(fèi)等條件。因此，絕大多數(shù)合作項(xiàng)目為準(zhǔn)經(jīng)營性。企業(yè)通過市場化運(yùn)營，提供項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)、管理等服務(wù)內(nèi)容。

經(jīng)梳理，本文選擇社會資本參與度比較活躍的若干領(lǐng)域進(jìn)行比較研究。

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施

主要行業(yè)：軌道交通、能源保障、生態(tài)環(huán)保、5G等。

引入社會資本的主要目的：提高建設(shè)運(yùn)營的專業(yè)技術(shù)水平。

合作模式：此類項(xiàng)目運(yùn)營周期較長，服務(wù)期穩(wěn)定安全運(yùn)營要求高。項(xiàng)目有經(jīng)營收入，收費(fèi)方式主要為使用者付費(fèi)，且需求穩(wěn)定。存在缺口部分主要采用財(cái)政補(bǔ)貼的方式予以解決。政府和企業(yè)一般采用特許經(jīng)營、PPP模式等進(jìn)行合作。

（二）存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)型開發(fā)

主要行業(yè)：舊區(qū)改造、城中村改造、城市更新、人才公寓等。

引入社會資本的主要目的：解決資金籌措問題。

合作模式：與城市基礎(chǔ)設(shè)施不同，此類項(xiàng)目的難點(diǎn)在于前期資金需求較大，且收益存在不確定性。一般在特定領(lǐng)域，可采用合作開發(fā)的模式，解決動遷的資金來源。收益方面，采用定向出讓經(jīng)營性用地的方式予以平衡。政府和企業(yè)一般采用股權(quán)合作等方式實(shí)施開發(fā)。

（三）社會事業(yè)

主要行業(yè)：教育、養(yǎng)老、大健康、大數(shù)據(jù)等。

引入社會資本的主要目的：降低運(yùn)營成本、提供多樣化的服務(wù)。

合作模式：此類項(xiàng)目在傳統(tǒng)模式下以“保基本”的服務(wù)內(nèi)容為主。通過引進(jìn)社會資本，可進(jìn)一步放寬服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并嫁接相關(guān)主體的市場資源，滿足不同人群的服務(wù)需要。政府和企業(yè)一般以購買服務(wù)、公建民營、民建民營等方式進(jìn)行合作。

二、現(xiàn)狀問題

（一）籌備建設(shè)階段：項(xiàng)目主體變更，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在爭議

由政府部門作為項(xiàng)目主體，建設(shè)和運(yùn)營成本可參考市級或區(qū)級政府投資項(xiàng)目管理相關(guān)要求，有明確的規(guī)范指引。引入社會資本建設(shè)運(yùn)營的市政項(xiàng)目后，政企雙方對于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)維管養(yǎng)等成本的認(rèn)定存在較大差異。一方面，政府對企業(yè)提供的服務(wù)內(nèi)容有比較明確的期望和要求，然而考慮到政府承擔(dān)一部分的付費(fèi)責(zé)任，對項(xiàng)目投資和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍實(shí)施管控；另一方面，企業(yè)出于市場化運(yùn)營和項(xiàng)目融資的需要，渴望得到合理的收益。因此，若僅按照“保基本”或“財(cái)力建設(shè)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營，企業(yè)參與的意愿較低。若放寬建設(shè)或運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目成本超預(yù)期，有可能導(dǎo)致運(yùn)營期財(cái)政付費(fèi)壓力增加。

（二）運(yùn)營服務(wù)階段：收入不穩(wěn)定，付費(fèi)條件復(fù)雜，存在虧損風(fēng)險(xiǎn)

軌道交通、生態(tài)環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營期達(dá)數(shù)十年以上。為了保證項(xiàng)目運(yùn)營安全可靠，通常要求采用技術(shù)較先進(jìn)、穩(wěn)定性強(qiáng)的設(shè)施設(shè)備，前期投資巨大。同時(shí)，項(xiàng)目在運(yùn)營期的物料損耗和設(shè)備檢修等剛性成本也較高。從全生命周期來看，項(xiàng)目資金需求較多。

但作為民生保障類的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，這類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的付費(fèi)來源較多元，且運(yùn)營期的服務(wù)量變動較大，導(dǎo)致項(xiàng)目的付費(fèi)條件復(fù)雜。例如，污泥/建筑垃圾處置資費(fèi)應(yīng)當(dāng)由污水廠/拆房公司支付，但實(shí)質(zhì)上價(jià)款仍主要來自財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付，涉及政府預(yù)算安排或政府負(fù)債；垃圾焚燒可獲得發(fā)電收入，沖抵部分項(xiàng)目成本，但垃圾的成分和數(shù)量對于發(fā)電量有很大影響，難以精確預(yù)測，收入無法得到保證；軌道交通收費(fèi)為滿足公交化運(yùn)營的要求，發(fā)車密度較高但票價(jià)水平受到政府嚴(yán)格監(jiān)管和控制，部分郊區(qū)站點(diǎn)上座率達(dá)不到預(yù)期，虧損嚴(yán)重。

（三）績效考核：資源導(dǎo)入及運(yùn)營平衡難度大，競爭和淘汰機(jī)制有待優(yōu)化

在教育、養(yǎng)老和醫(yī)療等社會事領(lǐng)域，政府通過引入社會資本，或增加了服務(wù)的專業(yè)性，或降低了運(yùn)營成本。在片區(qū)開發(fā)領(lǐng)域，社會資本的招商和招租能力，可提升區(qū)域就業(yè)、稅收，為原權(quán)益人持續(xù)收入。

社會資本在提供服務(wù)階段，由于成本控制的考量，可能存在資源導(dǎo)入未達(dá)預(yù)期的現(xiàn)象。例如，某街鎮(zhèn)的基本公共養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，據(jù)管理部門反映，引入的社會資本雖然具有較強(qiáng)的技術(shù)和人才儲備，但在該項(xiàng)目中，除了提供基本護(hù)理服務(wù)外，醫(yī)療、康復(fù)、信息化服務(wù)方面投入不足；又比如，由于本市整體房地產(chǎn)市場商業(yè)商辦過量，某地政府引入的地產(chǎn)合作單位在重建產(chǎn)業(yè)空間過程中，面臨區(qū)域產(chǎn)業(yè)空心化的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)的招商、招租、就業(yè)承諾可能無法達(dá)到。

因此，如何鼓勵社會資本導(dǎo)入合適的資源、但同時(shí)避免過度商業(yè)化給運(yùn)營帶來高成本和財(cái)政資源浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，是此類項(xiàng)目面臨的一大難題。

（四）試點(diǎn)領(lǐng)域：配套細(xì)則未出，部分領(lǐng)域社會資本仍在觀望

部分合作領(lǐng)域由于政策模糊，采取“一事一議”的方式推進(jìn)，進(jìn)展相對緩慢。例如，本市在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房等領(lǐng)域，由于配套明細(xì)政策尚未出臺，社會資本仍參與程度有限。

2017年8月國土資源部出臺的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（國土資發(fā)〔2017〕100號，以下簡稱100號文）對相關(guān)項(xiàng)目用地規(guī)劃、供需匹配等方面給予了原則性的指導(dǎo)意見，但對于項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營主體、土地所有權(quán)人之間的關(guān)系及利益分配等并未明確。本市松江區(qū)作為列入100號文的試點(diǎn)地區(qū)，由于操作細(xì)則未出，目前的入市項(xiàng)目較少，進(jìn)入土地供應(yīng)階段的項(xiàng)目只有5個。其中3個項(xiàng)目開發(fā)主體為本鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織，市場主體參與的僅2家，開發(fā)量僅占所有項(xiàng)目的30%。

三、解決思路

(一)探索社會主體地位的授權(quán)機(jī)制

市政建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目引入社會資本參與，更強(qiáng)調(diào)社會主體發(fā)揮除建設(shè)以外的運(yùn)營和管理能力。因此社會資本在參與過程中可享受的自由程度、主體地位需要加以明確。從北京、深圳、汕頭等地經(jīng)驗(yàn)來看，可以通過政府性決策文件（政策細(xì)則、特區(qū)立法、人大決議）等方式，確立社會資本作為政府委托實(shí)施項(xiàng)目的權(quán)利地位、建設(shè)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)等。對于政府管理能力較強(qiáng)、地區(qū)發(fā)展較為均衡的地方，可采用頒布文件的形式，明確社會資本的參與方式、開發(fā)責(zé)任和權(quán)利義務(wù)。對于地區(qū)情況較復(fù)雜的地方，可以采用更為靈活的人大決議方式，對社會資本進(jìn)行授權(quán)。例如，汕頭市在人大常委會議上，審議表決通過了關(guān)于濱海新城PPP模式開發(fā)的實(shí)施意見。

（二）厘清風(fēng)險(xiǎn)收益的分配機(jī)制

結(jié)合不同地方政府的財(cái)政實(shí)力、服務(wù)需求、管理水平、資源稟賦等，對社會資本的合作條件和引入資源的要求通過績效考核和獎懲激勵予以明晰、固化。對于合作過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)針對不同的風(fēng)險(xiǎn)類型，形成相互匹配的合作條件。

一些服務(wù)期限較長的項(xiàng)目，如政策法律、土地規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場需求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等因素都可能引起項(xiàng)目收益和預(yù)期發(fā)生偏離，合作雙方應(yīng)當(dāng)尋求合適的“隔離帶”，即政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目民生保障和社會穩(wěn)定這一底線，以保證項(xiàng)目的公共服務(wù)屬性，維護(hù)公眾利益和公共安全。社會主體應(yīng)當(dāng)在政府授權(quán)范圍內(nèi)，盡可能通過運(yùn)營效率的提升，提高服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量，獲得增量收益。

（三）建立健全試點(diǎn)領(lǐng)域的容錯機(jī)制

本市在市政建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域有多年的政企合作探索經(jīng)驗(yàn)。主要經(jīng)歷了三大階段。第一階段是20世紀(jì)90年代～2010年，上海在道路橋梁、隧道、能源供應(yīng)、污水處理、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，開展了大量特許經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)踐活動。第二階段是2011～2014年，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營市場化改革，上海制定了一系列規(guī)范，如2010年底公布的《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，促進(jìn)特許經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型升級，但受到固定收益清理、地方政府融資平臺等政策影響，這一階段的合作項(xiàng)目較少。第三階段是2014年國家陸續(xù)出臺PPP規(guī)范性文件以來，上海在污水處理、道路建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域開展PPP模式的探索。截至2020年3月，財(cái)政部PPP信息平臺管理庫共有9459個項(xiàng)目、總投資143923億元。上海僅5個項(xiàng)目、總投資23億元，占比分別僅為0.05%、0.016%。

相比本市，其他地區(qū)在部分試點(diǎn)領(lǐng)域出臺了更為明確的地方政策，且通過政策的完善和細(xì)化，使項(xiàng)目具備了操作性和合規(guī)性。以集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房為例，北京市先后出臺了《關(guān)于印發(fā)利用北京市集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施意見的通知》（京國土耕〔2014〕467號）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見》（市規(guī)國土發(fā)〔2017〕376號）。后者對項(xiàng)目主體形式、權(quán)益分配、融資方式等進(jìn)行了更為明確的約定。同時(shí)，該文件對住房租賃期限和租金水平做了規(guī)定：集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營的方式與國有企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設(shè)的，集體經(jīng)濟(jì)組織在新成立的企業(yè)持股比例不得低于51%，且應(yīng)有保底分紅。截至2019年9月，北京市全市共確定68個集體土地租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目，已開工21個，可提供房源約2.7萬套。

四、結(jié)語

建議通過適度放權(quán)、完善容錯機(jī)制，激發(fā)更多民間資本參與合作，讓本市更多市政項(xiàng)目可以嫁接社會資源。采取試行、試點(diǎn)、績效考核、獎懲結(jié)合等方式，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的彈性。對于涉及公眾安全和公共利益事項(xiàng)，政府在保證安全底線上，合規(guī)合理管控，激勵企業(yè)通過降本增效、增加民生保障和城市運(yùn)營類的服務(wù)的有效供給，提高各類資金資源的使用效率。