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一、項(xiàng)目背景

上海市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃（2017-2025）的項(xiàng)目安排以網(wǎng)絡(luò)“補(bǔ)短板”和“擴(kuò)能增效”為核心，一是中心城以外地區(qū)，重點(diǎn)加強(qiáng)市通郊快速線路，特別是補(bǔ)缺性線路的建設(shè)，增強(qiáng)新城與中心城之間、新城及新市鎮(zhèn)相互之間、郊區(qū)城鎮(zhèn)與近滬地區(qū)之間的快速交通聯(lián)系；二是中心城內(nèi)部，重點(diǎn)提升既有線路運(yùn)能、疏解大客流通道、提高站點(diǎn)覆蓋率和加強(qiáng)網(wǎng)路運(yùn)營(yíng)保障。為加強(qiáng)對(duì)軌交后續(xù)建設(shè)工程的規(guī)劃指導(dǎo)，提供立項(xiàng)申報(bào)依據(jù)，根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號(hào)），上海市政府結(jié)合新一輪城市總體規(guī)劃、軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，組織編制上海市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃（2017-2025），并同步開(kāi)展了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析工作。

二、內(nèi)容及進(jìn)展

2015年6月，項(xiàng)目組加入規(guī)劃編制工作組，每周參與規(guī)劃編制工作會(huì)議，承擔(dān)起風(fēng)險(xiǎn)把控的角色，從規(guī)劃源頭化解風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)程中，赴申通公司,相關(guān)區(qū)、街道、鎮(zhèn)等單位，對(duì)本市已建軌交在建設(shè)和運(yùn)行中發(fā)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展調(diào)研；組織規(guī)劃沿線政府部門(mén)召開(kāi)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)意見(jiàn)征詢(xún)會(huì)，沿線涉及的13個(gè)區(qū)政府部門(mén)（政法、規(guī)劃、建交、發(fā)改等）參加會(huì)議；項(xiàng)目組將各個(gè)比選方案的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行研究對(duì)比，提供給編制工作組制定線路參考，并通過(guò)市發(fā)展改革委組織的第三方評(píng)審。

三、成果及意義

1.作為本市首個(gè)建設(shè)規(guī)劃穩(wěn)評(píng)，探索研究從源頭對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)的方法

軌交規(guī)劃編制階段，線路走向仍存在許多不確定因素，這種不確定性涉及線位敷設(shè)、站點(diǎn)設(shè)置、房屋征收、管線搬遷等系列問(wèn)題，不確定性增加了規(guī)劃穩(wěn)評(píng)工作的難度。與項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)不同，規(guī)劃穩(wěn)評(píng)涉及范圍廣、影響程度大、時(shí)間跨度長(zhǎng)，因此，項(xiàng)目組以宏觀視角提出整體性的判斷和對(duì)策，側(cè)重對(duì)整體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的影響，考慮規(guī)劃決策與當(dāng)?shù)氐幕ミm性，重點(diǎn)關(guān)注沿線政府相關(guān)職能部門(mén)意見(jiàn)和建議。因而，項(xiàng)目組未廣泛征求群眾意見(jiàn)，避免因調(diào)研衍生次生風(fēng)險(xiǎn)，不利于后續(xù)規(guī)劃調(diào)整。

此外，規(guī)劃從制定到實(shí)施往往有一個(gè)過(guò)程，在此期間社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境也在不斷變化中，因此規(guī)劃穩(wěn)評(píng)不能完全以現(xiàn)狀來(lái)判斷，需注重結(jié)合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，周邊地塊規(guī)劃建設(shè)情況，關(guān)注規(guī)劃與規(guī)劃之間的兼容協(xié)調(diào)，將各種變動(dòng)因素考慮到評(píng)估中，確保穩(wěn)評(píng)的時(shí)效性。

2.全面系統(tǒng)梳理歷年本市軌交建設(shè)運(yùn)行引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定矛盾和化解措施

軌交在有效推動(dòng)了城市空間布局優(yōu)化完善的同時(shí)也給部分群眾生活帶來(lái)一定負(fù)面影響，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，部分矛盾多年尚未解決，受影響的居民仍在上訪，給地方政府帶來(lái)了維穩(wěn)壓力，也導(dǎo)致他們對(duì)新一輪軌交建設(shè)維穩(wěn)工作缺乏積極性。項(xiàng)目組通過(guò)本市軌交穩(wěn)評(píng)后評(píng)估，全面梳理各條線路在建設(shè)和運(yùn)行中引發(fā)的社會(huì)矛盾和化解措施（見(jiàn)表1），兼顧近些年市民維穩(wěn)意識(shí)增強(qiáng)的因素，預(yù)判本輪規(guī)劃實(shí)施可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件。同時(shí)，在線路制定階段，這些歷史矛盾尚未解決的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也被納入選線的考慮因素。

表1  本市軌交投訴情況匯總表（節(jié)選）

3.建立“SEE”分析模型，比選各條線路的風(fēng)險(xiǎn)，供線路決策參考

整個(gè)規(guī)劃編制持續(xù)1.5年，穩(wěn)評(píng)項(xiàng)目組在規(guī)劃編制初期就介入，在線路比選期間，項(xiàng)目組權(quán)衡比較各線路的風(fēng)險(xiǎn)，供規(guī)劃編制單位決策參考。各方案由于線路調(diào)整，形成多變量間比較，需要統(tǒng)籌考慮，包括線路調(diào)整后原風(fēng)險(xiǎn)是否減弱或化解，是否有的新的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。項(xiàng)目組選擇“SEE”(S-Safety，E-Environment, E-Economy)三個(gè)主變量，作為方案穩(wěn)評(píng)比選參數(shù)，建立模型，確保方案總體最佳。